I OSK 548/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 933/05 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności operatu pomiarowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek adwokata A. M. o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 933/05, oddalił skargę A. W. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności operatu pomiarowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności operatu pomiarowego ze wznowienia granic działek Przedsiębiorstwa D. w [...] położonych w miejscowości [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 lipca 1996 r. pod numerem KERG.3622-04-212/96. W uzasadnieniu ww. decyzji Główny Geodeta Kraju wskazał, że organ pierwszej instancji rozstrzygając sprawę poprzez wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności operatu pomiarowego postąpił zgodnie z żądaniem strony, wyrażonym we wniosku z dnia 24 listopada 2003 r., które to żądanie zostało potwierdzone w piśmie z dnia 18 grudnia 2003 r., skierowanym do Głównego Geodety Kraju. Zdaniem organu fakt, że strona w późniejszym swym piśmie z dnia 9 stycznia 2004 r. nie wycofała swych wcześniejszych żądań, potwierdza jej żądanie wyrażone we wniosku. Organ odwoławczy stwierdził również, że na podstawie art. 157 § 3 kpa organ orzeka o niedopuszczalności wszczęcia postępowania sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Odmowa wszczęcia tego postępowania z przyczyn przedmiotowych ma miejsce, gdy strona żąda stwierdzenia nieważności w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej niż decyzja, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej lub w formie zaświadczenia. W przedmiotowej sprawie na zlecenie Przedsiębiorstwa D. w [...], Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...] wykonało wznowienie granic działek położonych w miejscowości [...]. Z czynności wznowienia granic wykonano operat techniczny, który został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 lipca 1996 r. pod numerem KERG 3622-04-212/96. Powołując się na obowiązujące wówczas przepisy (ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm., rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 maja 1990 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Dz. U. Nr 33, poz. 195), Główny Geodeta Kraju wskazał, iż przyjęcie do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej operatu pomiarowego działek, będącego czynnością materialno- techniczną, nie było zatwierdzane żadną decyzją administracyjną. Ponadto organ stwierdził, iż brak jest przepisów, które umożliwiałyby "anulowanie operatu" przyjętego do zasobu. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności operatu pomiarowego ze wznowienia granic, była zgodna z prawem. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż stanowisko Głównego Geodety Kraju odnośnie braku możliwości prawnych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czy anulowania operatu pomiarowego ze wznowienia granic, jest sprzeczne z § 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493). Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący żąda stwierdzenia nieważności w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej niż decyzja administracyjna. Sporządzenie operatu pomiarowego, jak również przyjęcie go do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Tak więc, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności operatu pomiarowego włączonego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko prezentowane przez organy obu instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie został wydany żaden akt administracyjny, który mógłby być wzruszony w trybie art. 156 § 1 kpa. Zatem wydanie w trybie art. 157 § 3 kpa decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności operatu pomiarowego prawa nie naruszało. Sąd pierwszej instancji przyznał, że § 7 ust. 12 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu, pozwala na wyłączenie z zasobu pewnych materiałów, jednakże do wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie materiałów z zasobu uprawniony jest w świetle tego przepisu tylko kierownik właściwego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Wskazany przepis nie może być zatem brany pod uwagę przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. W. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości, w petitum skargi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszystkich okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na powyższe podstawy, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż mimo brzmienia art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 7b ust. 1 pkt 1a i 2 oraz art. 40 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 28 kpa, skarżącemu nie przysługiwało prawo skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu usunięcia z zasobów geodezyjnych nieaktualnego i niezgodnego ze stanem rzeczywistym operatu szacunkowego, którego ustalenia bezpośrednio naruszają wykonywanie prawa własności skarżącego do posiadanych nieruchomości gruntowych. Zdaniem skarżącego - Sąd ten błędnie zastosował również art. 156 § 1 kpa i art. 157 § 3 kpa uznając, że wniosek, a następnie skarga dotyczą unieważnienia decyzji. W ocenie skarżącego, organy administracji I i II instancji - wbrew treści jego wniosku - nie rozpoznały sprawy w jej podstawowym zakresie i nie wszczęły postępowania administracyjnego, którego wynikiem powinno być usunięcie nieaktualnego i niezgodnego z rzeczywistością operatu geodezyjnego z państwowego zasobu geodezyjnego. Skarżący podkreślił, że nie kwestionuje, iż włączenie operatu do zasobu geodezyjnego lub jego wyłączenie może być dokonywane przez kierownika tych zasobów. Jeżeli jednak w pracach podległej organowi administracji jednostki organizacyjnej nastąpiły nieprawidłowości, których skutki dotykają bezpośrednio obywateli i ich praw, a w tym wypadku, sporządzony operat z błędnie wytyczonymi granicami, włączony i niewycofywany z zasobów, powoduje naruszanie jego prawa własności nieruchomości gruntowej, to nie sposób zasadnie twierdzić, że włączenie tego operatu do bazy, przetrzymywanie w zasobach i udostępnianie osobom trzecim jest jedynie niezaskarżalną "czynnością materialno-techniczną" oraz, że pokrzywdzonemu nie przysługuje ochrona prawna na gruncie przepisów prawa administracyjnego. Wskazał na obowiązki jakie na organy administracji wchodzące w skład Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nakłada art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz na uprawnienia nadzorcze i kontrolne inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w odniesieniu do podległych jednostek organizacyjnych i prowadzonych przez nie zbiorów dokumentów o charakterze publicznym, określone w art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 7b ust. 1 pkt 1a i 2 oraz art. 40 ust. 3a ww. ustawy. Zdaniem skarżącego, w sytuacji, gdy błędy zawarte w operacie geodezyjnym bezpośrednio godzą w prawa właściciela nieruchomości, który, stosownie do art. 28 kpa, może żądać czynności organu ze względu na swój interes prawny, odmowa wszczęcia postępowania w tym zakresie przez organy administracji, oparta na - jak to określił skarżący - prawnym wybiegu, że to tylko nastąpiła jakaś "czynność materialno-techniczna" jest nadużyciem prawa, a wydane decyzje w tym przedmiocie są nietrafne i nieuzasadnione. Skarżący podniósł też, że nawet gdyby przyjąć, że w niniejszej sprawie zbędne było wydanie decyzji, to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest i tak nietrafny z uwagi na naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być bowiem czynność materialno - techniczna z zakresu administracji publicznej, jeżeli nadano jej określoną, zobiektywizowaną postać, a taką w ocenie skarżącego, niewątpliwie można przypisać opisywanemu operatowi geodezyjnemu. W skardze kasacyjnej zarzucono również, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił okoliczności sprawy w stopniu pozwalającym na wszechstronne rozpatrzenie sprawy i poprzestał jedynie na błędnym, zawężonym ustaleniu niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Natomiast nie uwzględnił wniosku o odroczenie sprawy, ani wniosku o dopuszczenie dodatkowych dowodów z dokumentów, o co skarżący wnosił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 183 § 2 cyt. ustawy, a zatem mógł orzekać wyłącznie w granicach wyznaczonych przez wskazane w skardze kasacyjnej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu wyrokowi naruszenia prawa, jak i jego zakres. Wymogi skargi kasacyjnej określają przepisy art. 174 i art. 176 Ppsa. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie w dużej mierze wymogom określonym w tych przepisach nie odpowiada. W podstawach skargi kasacyjnej skarżący nie powołał art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa oraz nie wskazał jakie konkretnie przepisy prawa materialnego i w jakiej formie zostały przez Sąd naruszone oraz naruszenie jakich przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy te zostały powołane dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przy czym części wskazanych przez skarżącego przepisów Sąd pierwszej instancji nie stosował. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 Ppsa, a to oznacza, że w pierwszej kolejności ocenie podlega zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania. W tym przypadku autor skargi kasacyjnej podał, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie. Rozpatrując tak sformułowany zarzut stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wbrew zarzutowi skarżącego, przepis ten nie został przez Sąd pierwszej instancji naruszony, gdyż nie mógł być w sprawie zastosowany. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu pod względem zgodności z prawem podlegała bowiem decyzja administracyjna, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności operatu pomiarowego, a nie akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Z kolei stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że mimo treści art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 7b ust. 1 pkt 1a i 2 i art.40 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 28 kpa, błędnie przyjęto niemożność skutecznego złożenia przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, w celu usunięcia niezgodnego z prawem operatu pomiarowego. Niewłaściwie zastosowano także art. 156 § 1 kpa i art. 157 § 3 kpa przyjmując, że wniosek, a także skarga dotyczyły unieważnienia decyzji. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej należy w szczególności administrowanie państwowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym i jego aktualizacja, kontrolowanie urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii. Przepis art. 7b ust. 1 pkt 1a i 2 cyt. ustawy stanowi, iż wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działający w imieniu wojewody, wykonuje zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a w szczególności kontroluje przestrzeganie i stosowanie przepisów ustawy, a w tym zgodność wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy, kontroluje działania administracji geodezyjnej i kartograficznej. W świetle art. 40 ust. 3a powołanej ustawy, nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do Głównego Geodety Kraju, a w zakresie zasobów powiatowych i wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Przytoczone przepisy określają kompetencje organów w sprawach geodezji i kartografii. Przepisy te nie były jednak w sprawie stosowane. Określając uprawnienia organów administracji publicznej, ww. przepisy skierowane są do tych organów i nie znajdują zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie mogły zostać przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszone. Czyni to zarzut skargi kasacyjnej nieuzasadnionym. Jak wyżej wskazano, przedmiotem rozpoznawanej sprawy była kontrola legalności tj. zgodności z prawem decyzji organu, którą odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności operatu pomiarowego, a nie kwestia kompetencji właściwych organów administracji publicznej. Rozważania dotyczące oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 157 § 3 kpa, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową, stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi. Zakresem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie są objęte czynności materialno-techniczne, ani podejmowane w formie rejestracji faktów w ewidencji, ani w formie wystawienia zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1983 r. I SA 794/83 ONSA 1983 nr 2, poz. 92). W wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r. II SA 549/98 Lex 41297 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że operat ewidencji gruntów nie jest decyzją administracyjną. Zatem brak było podstaw stwierdzenia jego nieważności. Przechodząc do rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skoro operat pomiarowy nie był decyzją administracyjną, to wystąpiła niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z przyczyn przedmiotowych. W takiej sytuacji organ administracji był zobligowany do wydania na podstawie art. 157 § 3 kpa decyzji odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Z tych względów zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za chybiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W odniesieniu do wniosku dotyczącego zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu stwierdzić należy, że zgłaszając ten wniosek pełnomocnik skarżącego - autor skargi kasacyjnej, nie złożył oświadczenia, że żądane koszty nie zostały zapłacone w całości lub w części. Tymczasem, zgodnie z § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1342 ze zm.), to oświadczenie jest nieodzownym elementem uzasadnienia wniosku o przyznanie kosztów, stanowiącym przesłankę do przyjęcia, że praca adwokata nie została wynagrodzona i zachodzi podstawa poniesienia z tego tytułu kosztów przez Skarb Państwa na podstawie § 19 rozporządzenia. Skutkowało to oddaleniem wniosku adwokata o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.