II SA/Bd 1146/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Sławomira K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia niespłaconej części pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy oddala skargę. W dniu [...] 2003 r. Sławomir K. zawarł z Powiatem N. umowę pożyczki w wysokości 15 000 zł na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie transportu samochodowego. Pożyczkobiorca zobowiązał się do rozpoczęcia działalności gospodarczej najpóźniej do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz spłaty pożyczki w ośmiu ratach. Za datę rozpoczęcia działalności gospodarczej przyjęto datę zgłoszenia rozpoczęcia działalności we właściwym dla miejsca prowadzenia działalności Urzędzie Skarbowym (§ 8 ust. 2 umowy). W § 9 umowa przewidywała możliwość umorzenia do 50 % pożyczki, o ile działalność gospodarcza będzie prowadzona przez okres co najmniej 24 miesięcy, a ponadto zostaną spełnione warunki określone w umowie pożyczki i "Regulaminie przyznawania i umarzania pożyczek z Funduszu Pracy obowiązującym na terenie działania Powiatowego Urzędu Pracy w N.", w szczególności: - nastąpi terminowa spłata rat i odsetek pożyczki, zgodnie z postanowieniami umowy - od czego uzależniono umorzenie pożyczki w wysokości 40 %, - nastąpi terminowe rozpoczęcie działalności gospodarczej oraz udzielenie pożyczkodawcy informacji dotyczących wydatkowania uzyskanej kwoty pożyczki wraz z udokumentowaniem poniesionych wydatków zgodnie z umową - od czego uzależniono umorzenie pożyczki w wysokości 10 %. Umowa została poręczona przez troje poręczycieli. W dniu [...] 2006 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w N. został złożony wniosek o umorzenie 50 % pożyczki. We wniosku opisano problemy związane z rozpoczęciem i prowadzeniem działalności gospodarczej: - konieczność znalezienia innego kontrahenta skłonnego udzielić zamówienia na usługi transportowe wobec rezygnacji dotychczasowego (w związku z przeciągającą się procedurą udzielenia pożyczki), - dokonana w dniu 23 grudnia 2003 r. kradzież dokumentów zakupionego samochodu (podczas roznoszenia przesyłek przez skarżącego), uniemożliwiająca prowadzenie działalności gospodarczej, - niesolidność kontrahenta, z którym została nawiązana współpraca po udzieleniu pożyczki. Wskazano także na trudną sytuację materialną i rodzinną, w związku z którą pożyczkobiorca musiał udać się w poszukiwaniu zatrudnienia do Niemiec. Pożyczkobiorca oświadczył ponadto, że w związku z kradzieżą dokumentów, w oczekiwaniu na ich ponowne wydanie oraz w związku z chęcią uniknięcia opłat w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych i podatku działalność gospodarczą rozpoczął od dnia 1 stycznia 2004 r. Jednocześnie jednak prowadził ją w okresie o pięć dni dłuższym niż wymagała umowa (k. 53 akt organu pierwszej instancji). Starosta N. decyzją z dnia [...] 2006 r. odmówił umorzenia niespłaconej części pożyczki. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Wojewody niespornym jest, że Sławomir K. spełnił warunek prowadzenia działalności gospodarczej przez co najmniej 24 miesiące, ale nie spełnił niektórych warunków określonych w umowie pożyczki. Wyłącza to możliwość umorzenia 50 % pożyczki w trybie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514; z późn. zm.). W takiej jednak sytuacji zachodzi konieczność zbadania, czy zachodzą okoliczności szczególne, opisane w art. 18 ust. 4a pkt 5 i ust. 4b wspomnianej ustawy, uzasadniające ewentualne umorzenie. Starosta N., mimo że powołał wskazany przepis, nie zbadał tej kwestii. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta N. decyzją z dnia [...] 2006 r. odmówił umorzenia niespłaconej 50 % części pożyczki oraz rozłożył spłatę należnej części pożyczki na 30 rat miesięcznych po 250 zł każda. W odwołaniu skarżący wskazał, że prowadził działalność gospodarczą ponad wymagane 24 miesiące, co powinno skutkować umorzeniem 10 % pożyczki. Okoliczność rozpoczęcia działalności gospodarczej o jeden dzień później niż przewidziano w umowie, nie powinno być przeszkodą dla dokonania umorzenia, gdyż było to wynikiem kradzieży dokumentów, o której Urząd Pracy był powiadomiony. Nie było także przeszkód w skontrolowaniu prowadzonej działalności. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty N. Organ drugiej instancji ustalił, że skarżący prowadził działalność gospodarczą przez wymagany okres 24 miesięcy. Nie wywiązał się natomiast z obowiązku terminowej spłaty rat pożyczki i odsetek - cztery raty zostały wniesione po terminach określonych w umowie, czego skarżący nie kwestionuje. Tym samym nie został spełniony warunek umorzenia 40 % pożyczki. W celu umorzenia 10 % pożyczki skarżący powinien rozpocząć działalność gospodarczą najpóźniej do dnia 31 grudnia 2003 r. Biorąc pod uwagę datę zawarcia umowy (27 września 2003 r.) skarżący miał wystarczająco dużo czasu - ponad trzy miesiące - aby spełnić ten warunek. Skarżący dokonał wprawdzie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w Urzędzie Miasta i Gminy w N. już w dniu 9 października 2003 r., deklarując, że rozpocznie ją w dniu 20 grudnia 2003 r., jednakże faktycznie działalność podjął dopiero od dnia 1 stycznia 2004 r. Nie wystąpił przy tym z formalnym wnioskiem o zmianę warunków umowy w tym zakresie. Wobec tego wskazywane w odwołaniu okoliczność dokonania w dniu 22 grudnia 2003 r. włamania do samochodu i kradzieży dokumentów nie może być uwzględniona, skoro nie zostały zmienione, za obopólną zgodą, warunki umowy pożyczki. Skarżący nie spełnił zatem także warunku umorzenia 10 % udzielonej pożyczki. Organ dokonał także oceny sytuacji skarżącego i poręczycieli pod kątem przesłanek umorzenia pożyczki określonych w art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zaznaczając, że stosownie do art. 18 ust. 4b ww. ustawy powinny one zachodzić w stosunku do wszystkich zobowiązanych tj. zarówno pożyczkobiorcy jak i poręczycieli, a także, iż decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy i przy jej podejmowaniu należy mieć na względzie poza słusznym interesem stron także ogólną zasadę finansów publicznych, zgodnie z którą środkami publicznymi należy gospodarować w sposób celowy i oszczędny. Zdaniem Wojewody z analizy ustaleń dotyczących sytuacji zobowiązanych - pożyczkobiorcy i poręczycieli - wynika, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia niespłaconej części pożyczki. Ocenił wprawdzie, że sytuacja materialno - bytowa pożyczkobiorcy i jego rodziny (w skład której wchodzą: pracująca żona i dwoje dzieci) jest trudna, ponieważ w roku 2005 Sławomir K. nie osiągnął żadnych dochodów z tytułu prowadzonej wówczas działalności gospodarczej, w roku 2006 osiągnął tylko niewielkie dochody z tytułu pracy świadczonej dorywczo, ponadto jest zadłużony wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na kwotę ponad 16 tys. zł, a źródłem utrzymania rodziną są dochody żony z tytułu zatrudnienia, zasiłki rodzinne i dodatek mieszkaniowy. Jednakże zabezpieczenie pożyczki stanowi poręczenie trzech osób fizycznych, które posiadają stałe dochody miesięczne, w kwocie znacznie powyżej ustawowego minimalnego wynagrodzenia za pracę, z tytułu otrzymywanych świadczeń emerytalnych (Tadeusz C. i Kazimierz C.) lub ze stosunku pracy (Marcin C.). Dochody wszystkich trzech poręczycieli umożliwiają pożyczkodawcy dochodzenie należności zgodnie z warunkami umowy pożyczki. W skardze do sądu administracyjnego skarżący ponownie wskazał na okoliczności, które opisał w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto podniósł, że całą kwotę pożyczki wraz z należnymi odsetkami spłacił w określonych umową terminach, a nawet jeżeli wystąpiły opóźnienia w zapłacie - płacił karne odsetki. Jego zdaniem opóźnienia te nie miałyby miejsca, gdyby był poinformowany o możliwości napisania prośby o przesunięcie terminu zapłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że sąd administracyjny sprawuje jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i co do zasady nie leży w jego kompetencjach orzekanie merytoryczne w sprawie. Sąd nie może zatem dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia i tak jak wnosi o to skarżący - "podjąć decyzję" w sprawie umorzenia pożyczki. Sąd administracyjny może tylko - o ile stwierdzi istotne naruszenie prawa - usunąć zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego (poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności) zobowiązując tym samym organ do ponownego, zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy. Jednakże w przedmiotowej sprawie Sąd nie dostrzega, aby Wojewoda dopuścił się takich uchybień prawa, które skutkowałby koniecznością uchylenia jego decyzji. Rozpatrując sprawę Wojewoda powoływał się na przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Pomimo uchylenia samej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. przywoływane przez Wojewodę przepisy miały zastosowanie w sprawie, gdyż zgodnie z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z dnia 1 maja 2004 r., Nr 99, poz. 1001; z późn. zm.) pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. (tj. przed dniem 1 czerwca 2004 r. - art. 152 ustawy o promocji zatrudnienia(...)) podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pożyczka dla osoby bezrobotnej może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez starostę do wysokości 50%, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie. Słusznie zatem Wojewoda dokonał oceny dopuszczalności umorzenia pożyczki pod kątem warunków określonych w § 9 umowy. Podnoszona przez skarżącego okoliczność tj. kradzież dokumentów nie uniemożliwiała mu spełnienia umownego warunku zgłoszenia działalności gospodarczej w Urzędzie Skarbowym. Jeżeli zatem był to warunek obiektywnie możliwy do spełnienia nawet w okolicznościach wskazanych przez skarżącego - badanie spełnienia tego warunku mieściło się w graniach prawa. Wojewoda badał także inną możliwość umorzenia pożyczki, tj. określoną w art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jak słusznie przy tym zauważył - rozstrzyganie w przedmiocie umorzenia niespłaconej pożyczki na podstawie wymienionego przepisu oparte jest na uznaniu administracyjnym (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 636/06). Rozstrzygnięcie sprawy powierzone jest tzw. uznaniu administracyjnemu, wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz daje organowi możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Oznacza to, że nawet jeżeliby w wyniku poprawnego zbadania sprawy organ stwierdził, że zachodzą okoliczności warunkujące umorzenie pożyczki, to do swobodnego uznania organu pozostaje rozstrzygnięcie, czy należy umarzać pożyczkę, czy też nie. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ rozstrzygający badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych (tj. czy zbadał okoliczności wskazane przez ustawodawcę jako przesłanki podjęcia decyzji), jak również, czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy w danej sprawie. Zgodnie z art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę z Fundusz Pracy, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności; 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania; 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności; 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Stosownie zaś do art. 18 ust. 4b ustawy - umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. Zasadnie zatem Wojewoda ustalał nie tylko sytuację majątkową i społeczną skarżącego, ale też sytuację poręczycieli pożyczki, którzy za dług wynikający z umowy pożyczki odpowiadają solidarnie ze skarżącym. Zdaniem Sądu ustalenia te zostały oparte o materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący, jak też szczegółowo przeanalizowany (por. k. 124 - 127 akt administracyjnych). W konsekwencji nie naruszając prawa organ uznał, że w sytuacji, kiedy miesięczne dochody poręczycieli (na osobę w rodzinie) wynoszą 1 635,61 zł (Marcin C.), 1551,41 zł (Tadeusz C.) i 1351,50 zł (Kazimierz C.) - możliwe jest uiszczenie niespłaconej części pożyczki w wysokości 7500 zł, dodatkowo rozłożonej na miesięczne raty po 250 zł każda i tym samym nie występują przesłanki umorzenia pożyczki określone w art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) Sąd oddalił skargę.