I OSK 245/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Gd 574/05 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Gd 574/05 uwzględnił skargę D. S. i uchylił decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...], nr [...] oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Bytowie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pomorski Wojewódzki Komendant Policji w Gdańsku decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze. zm.), oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] o wygaśnięciu z dniem 12 maja 2005 r. decyzji z dnia 3 marca 1998 r., przyznającej D. S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazał, że D. S. jest emerytowanym policjantem, któremu decyzją z dnia 3 marca 1998 r. przyznano równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Ostatnio podstawą do otrzymania przez niego wyżej wymienionego równoważnika pieniężnego był § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, który stanowił, iż zawarte w nim przepisy stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.). Jednakże w dniu 12 maja 2005 r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA, które w § 1 ust. 1 pkt 2 uchyliło zapis § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Tym samym D. S. utracił prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin funkcjonariuszom zwolnionym ze służby, uprawnionym do policyjnej emerytury lub renty, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiedniego ministra w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Ustawa nie zawiera jednak szczegółowych regulacji w tej kwestii i odsyła do odpowiednich przepisów dotyczących funkcjonariuszy, zatem odpowiednie zastosowanie winny mieć przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji, w szczególności art. 92 i wydane na jego podstawie rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Jednak, w ocenie skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uzyskał delegacji do określenia kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, dlatego też zmiana przepisów powyższego rozporządzenia nie może prowadzić do odebrania uprawnień przyznanych mu przez ustawę. Pomorski Wojewódzki Komendant Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołując się na art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się ona z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy takie rozstrzygnięcie leży w interesie społecznym lub strony, organ stwierdził, że wprowadzona nowelizacja stanu prawnego uniemożliwia wykonanie decyzji z dnia 3 marca 1998 r. o przyznaniu skarżącemu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym, rozumianym jako konieczność dostosowania funkcjonujących w obrocie orzeczeń do zmiany w przepisach prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z przepisów Rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" wynika, że podstawowym prawem funkcjonariusza jest prawo do lokalu mieszkalnego (art. 88). Bezpośrednio z prawem do lokalu mieszkalnego związane jest, uregulowane w art. 92 niniejszej ustawy, prawo do równoważnika pieniężnego. Prawo do tego świadczenia przysługuje bowiem policjantowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zatem równoważnik pieniężny stanowi rekompensatę za niezrealizowanie prawa do lokalu mieszkalnego w naturze lub w postaci pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 przedmiotowej ustawy. W świetle powołanych przepisów, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przepis art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, dotyczy uprawnień do lokalu mieszkalnego, w skład których wchodzi zarówno prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji, jak również prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uregulowane w art. 92 ust. 1 niniejszej ustawy. Zatem funkcjonariusz zwolniony ze służby uprawniony do policyjnej emerytury lub renty ma prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby. W ocenie Sądu pierwszej instancji, prawo do przedmiotowego świadczenia wynika wprost z powołanych wyżej przepisów, nie zaś z przepisu § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, które zostało wydane w wykonaniu delegacji zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Wobec powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zmiana powołanego rozporządzenia, w wyniku której skreślono § 8 nie ma wpływu na prawo skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby, a tym samym brak jest podstaw uzasadniających pozbawienie skarżącego prawa do przedmiotowego świadczenia z przyczyn wskazanych przez organy obu instancji, a czynienie tego przy zastosowaniu instytucji wygaśnięcia decyzji jest niezgodne z prawem. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art.145§ 1 art.1 lit. a i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153,poz.1270 ze zm.)zwanej dalej w skrócie "Ppsa" orzekł jak w sentencji wyroku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Pomorski Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku i zaskarżając go w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, polegającą na przyjęciu, iż emerytowi policyjnemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powołując się na powyższe naruszenie prawa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że przy interpretacji art. 29 ust. 1 powołanej ustawy należy uwzględnić treść art. 2 pkt 2 lit. c tej ustawy, który stanowi, że w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują, na zasadach określonych w ustawie, inne świadczenia i uprawnienia tj. prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. W ocenie strony skarżącej, treść art. 29 ust. 1 ustawy w kontekście przyznawania emerytom i rencistom tylko prawa do lokalu albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym jako uprawnień określonych art. 2 pkt 2 lit. c ustawy, powinna być interpretowana ściśle. Zatem stosowanie tego przepisu powinno być ograniczone tylko do zapewnienia realizacji uprawnienia dotyczącego przydziału lokalu, gdy emeryt nie posiada mieszkania, a w przypadku, gdy lokal ten uzyskał – stosowania w odniesieniu do lokali pozostających w zarządzie organów Policji – przepisów w zakresie praw i obowiązków najemcy i ustalania stawek czynszu, a także wydawania do ogółu lokali przydzielonych decyzją administracyjną – decyzji administracyjnych o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Odpowiednie stosowanie przepisów sprowadzać się więc powinno do art. 95 i art. 97 ust. 1-2 i ust. 4-5 ustawy o Policji i odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów dotyczących lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 105, poz. 884) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz. U. Nr 167, poz. 1754). Tym samym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, przyznanie emerytom i rencistom – na podstawie art. 29 ust. 1 powołanej ustawy – uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, bez uwzględnienia treści art. 2 pkt 2 lit. c tej ustawy, stanowi naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 183 § 2 cyt. ustawy, a zatem mógł orzekać wyłącznie w granicach wyznaczonych przez przyjęte w skardze kasacyjnej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu wyrokowi naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została ograniczona wyłącznie do zarzutu związanego z pierwszą podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 1 Ppsa, to dla oceny trafności tego zarzutu miarodajne są niepodważone ustalenia faktyczne zawarte w zaskarżonym wyroku. Z akt sprawy wynika, że Komendant Rejonowy Policji w Sławnie decyzją z dnia 3 marca 1998 r. przyznał D. S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Jako podstawę prawną wskazał art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 5 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76, poz. 708). W tym czasie był on funkcjonariuszem Policji w służbie stałej. Zarządzenie to utraciło moc z dniem wejścia w życie, tj. 24 grudnia 1999 r., rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212 ze zm.). D. S. został zwolniony ze służby z dniem 15 kwietnia 2004 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji w związku z nabyciem praw emerytalnych. Z chwilą uzyskania przez skarżącego statusu emeryta policyjnego nadal wypłacano mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego uznając, iż uprawnienie to wynika z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Powołany przepis rozporządzenia stanowił, że jego przepisy stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o którym mowa we wskazanej wyżej ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. Cytowany przepis § 8 ww. rozporządzenia został uchylony § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości, szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) stwierdzić należy, że istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy funkcjonariusz zwolniony ze służby uprawniony do policyjnej emerytury ma prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie ze wskazanym przepisem art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji – funkcjonariusze zwolnieni ze służby uprawnieni do policyjnej emerytury mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiedniego ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Stosownie do art. 2 pkt 2 lit. c tej ustawy w ramach zaopatrzenia emerytalnego emerytowi policyjnemu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Jako nietrafny należy ocenić zarzut skarżącego, iż Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie uwzględnił cytowanego przepisu art. 2 pkt 2 lit. c cyt. ustawy, który nie przewiduje uprawnienia emeryta policyjnego do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zauważyć należy, że uprawnienie funkcjonariusza Policji (emeryta policyjnego) do lokalu mieszkalnego jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia jego potrzeby mieszkaniowej. Prawo policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji obejmuje przydział lokalu mieszkalnego (art. 90), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92) oraz prawo do pomocy finansowej (art. 94). Konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, jest równoważnik za jego brak. Oznacza to, że określone w art. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji prawo do lokalu mieszkalnego obejmuje także prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak. Trafność tego poglądu potwierdza § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633), który stanowi, że decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych wydają organy, o których mowa w ust. 1, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania emeryta i rencisty. Zatem fakt uchylenia § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918), który stwierdzał, iż przepisy tego rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) pozostawał bez wpływu na prawo D. S. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) w związku z art. 92 ustawy o Policji była prawidłowa. Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw – oddalił.