III SA/Po 905/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Maria Kwiecińska Protokolant: ref. staż. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2007r. przy udziale sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I uchyla zaskarżoną decyzję, II zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Górecka /-/K. Wolna – Kubicka /-/M. Kwiecińska Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta odmówił zwrotu na rzecz H. P. nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów: [...] zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji z dnia [...] organ I instancji podał, iż na wniosek H. P. o zwrot nieruchomości wszczęto w dniu [...] postępowanie administracyjne, którym objęto nieruchomość położoną w [...] oznaczonej w ewid. gruntów: [...]. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ( obecnie dawna działka [...] odpowiada działce nr [...] o pow.[...] , dawna działka nr [...] odpowiada działce nr [...] o pow. [...] i części działki [...] , a działka nr [...] - pozostałej części działki nr [...] oraz działce nr [...] o pow.[...]) została zbyta przez H. P. Skarbowi Państwa- Politechnice w dniu [...] w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. nr 18, poz. 94), który to fakt ujawniono w księdze wieczystej KW nr [...] w dniu [...] wpisując w miejsce dotychczasowego właściciela- "Skarb Państwa- Politechnika". W umowie kupna- sprzedaży przedmiotowej nieruchomości wskazano, iż nabyto ją pod rozbudowę Politechniki w rejonie ulic [...]. Inwestycja ta została zlokalizowana decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] nr [...]. Ponieważ ta decyzja lokalizacyjna nie została w trakcie postępowania odnaleziona zarówno w zbiorach urzędowych jak i prywatnych, organ prowadził ustalenia w oparciu o inne dokumenty i zeznanie świadka. W oparciu o zebrany materiał dowodowy powołany w uzasadnieniu decyzji a także w oparciu o dokonane przez organ I instancji oględziny i zeznania świadka R. F.- organ I instancji orzekł, iż w terminie 7 lat od dnia nabycia przedmiotowej nieruchomości, rozpoczęto na niej prace związane z realizacją celu określonego w umowie sprzedaży bowiem składniki majątkowe istniejące w dniu sprzedaży na nieruchomości zostały usunięte i jeszcze w 1970r. Zarząd Inwestycji Szkół Wyższych przystąpił do budowy sieci kanalizacji sanitarnej ks 150 oraz kanalizacji deszczowej kd 500. Organ I instancji uznał przy tym, iż z żadnych dokumentów nie wynika, że inwestycja dla realizacji której wywłaszczono nieruchomość polegała na budowie obiektów przewidzianych w dostarczonych przez Politechnikę dokumentach, zaś uczelnia oświadczyła, że celem nabycia przedmiotowej nieruchomości była realizacja urządzeń podziemnych obsługujących uczelnię, zaś postępowanie wykazało, iż urządzenia te (budowa kanalizacji deszczowej i sanitarnej) wybudowano w latach 1970- 1974 na działkach [...] i [...] – zatem inwestycja została zrealizowana w terminie 10 lat od dnia nabycia nieruchomości. W dalszych latach- zgodnie z ustaleniami organu I instancji- nieruchomość była wykorzystywana na cele dydaktyczne, urządzono na niej asfaltowe boiska, na których odbywały się zajęcia wychowania fizycznego oraz geodezji a od 2000r. realizowana jest nowa inwestycja : budowa Centrum Wykładowego Politechniki oraz gmachu Biblioteki i w jej ramach wybudowano Centrum Wykładowe, którego fragment znajduje się na działce nr [...]. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosła H. P. żądając uchylenia decyzji. Skarżonej decyzji zarzucała sprzeczność ustaleń ze zgromadzonym materiałem dowodowym, poprzez ustalenie, iż celem wywłaszczenia nie była budowa budynku warsztatów Wydziału Elektrycznego Politechniki lecz przeprowadzenie przez przedmiotowe grunty kanalizacji i prowadzenie na tym terenie zajęć z wychowania fizycznego i geodezji. Zdaniem odwołującej zaistniały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bowiem spełniły się warunki wskazane w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś organ I instancji oparł swoje stanowisko na niewiarygodnych zeznaniach świadka i twierdzeniach uczelni odmawiając jednocześnie wiarygodności pozostałym dowodom całkowicie je pomijając. Rozpatrując odwołanie decyzją z dnia [...] Wojewoda w oparciu o przepis art. 138 & 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, iż porównując mapę stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości z treścią aktu notarialnego należało stwierdzić, iż dawne działki: [...] odpowiadają obecnym działką [...] a także działce nr [...]. Wniosek o zwrot dotyczył działek [...] ze wskazaniem, iż obecnie są to działki [...] zaś wnioskiem nie objęto obecnej działki nr [...]. Organ I instancji nie ustalił więc czy intencją wnioskodawczyni było także objęcie wnioskiem o zwrot nieruchomości działki nr [...], zaś orzekł, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła na całej przejętej nieruchomości stanowiącej działki [...]. Dodatkowo stwierdził, iż istnieje nieścisłość pomiędzy powierzchnią działek podaną w akcie notarialnym kupna przedmiotowej nieruchomości, gdzie wskazano, iż dawne działki mają powierzchnię [...], zaś obecne działki mają powierzchnię łączną [...]. Nadto- zdaniem organu odwoławczego – wątpliwości budził sposób ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości w kontekście zgromadzonych w aktach dokumentów bowiem organ winien rozpatrzyć wszystkie dowody nie tylko z osobna ale także we wzajemnej łączności ustosunkowując się do istotnych różnic. W ocenie organu odwoławczego zgromadzone dokumenty wskazują na to, iż wprawdzie podjęto działania zmierzające do szczegółowego wyjaśnienia celu nabycia nieruchomości, jednakże pozyskane dowody nie są jednoznaczne podobnie jak stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy wskazuje przy tym na to, iż organ I instancji opisując zgromadzone w sprawie dowody sam zaznacza ich niewiarygodność i podważalność, co – zdaniem organu odwoławczego- wskazuje na niekompletność zebranego materiału. Z kolei odnośnie stanowiska zajętego przez organ I instancji- w ocenie organu odwoławczego- jest ono niespójne skoro z jednej strony stwierdza się, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany w ustawowym terminie poprzez budowę sieci kanalizacji podziemnej, zaś z drugiej strony podaje się, iż zgodnie ze szczegółowymi ustaleniami celem przejęcia była budowa warsztatów i parkingu. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające cel przejęcia musi zostać uzupełnione bo skoro organ I instancji sam miał wątpliwości co do związku zgromadzonych dowodów z celem wywłaszczenia i z ustaleniem czy dokonane na przedmiotowej nieruchomości działania stanowią realizację tego celu czy też nie, to nie sposób ustalić celu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, a co za tym idzie, orzec czy i kiedy cel ten został zrealizowany i to na całej czy na części przejętej nieruchomości. Także – zdaniem organu odwoławczego- należałoby wyjaśnić różnicę pomiędzy powierzchnią nieruchomości objętej aktem jej zakupu a powierzchnią nieruchomości, o której zwrocie orzekał organ. Dodatkowo podniesiono i to, iż część dokumentów stanowi nieuwierzytelnione kopie, co nie może być dowodem w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Obecnie skargę do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Politechnika reprezentowana przez jej rektora prof. A. H., który udzielił pełnomocnictwa procesowego radcy prawnemu M. N. Skarżąca uczelnia żądała uchylenia skarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] , utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżonej decyzji zarzucano: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie -stanu faktycznego, -naruszenie zasady związania granicami wniosku strony żądającej zwrotu nieruchomości, -błędną interpretację art. 75 oraz art. 76 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca wskazywała, iż powołana w akcie zakupu nieruchomości decyzja o ustaleniu lokalizacji z dnia [...] nr [...] nie została odnaleziona tak więc słusznie organ I instancji uznał, iż oceny czy zostały spełnione przesłanki zbędności przejęcia nieruchomości ze względu na cel na jaki została przejęta należy dokonywać w oparciu o inne dowody. Jako, że z dokumentacji projektowo- kosztorysowej planu zagospodarowania przestrzennego Politechniki z [...] roku oraz z planu "Politechnika- teren "A", które to dokumenty dostarczyła Uczelnia nie wynika aby istniał związek pomiędzy tą dokumentacją a decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji, toteż słusznie organ I instancji oparł się na twierdzeniach Politechniki i zeznaniach świadka, które znalazły potwierdzenie w złożonych w toku postępowania pismach. W ocenie skarżącej w ciągu 7 lat od dnia , w którym decyzja o przejęciu nieruchomości stała się prawomocna składniki mienia pozostające na tej nieruchomości zostały usunięte ze względu na realizację budowy sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, która to budowa została zakończona przed upływem tego okresu. Zdaniem skarżącej inwestor wykonał całą kanalizację sanitarną i deszczową a dopiero później przystąpił do realizacji centrum Wydziału Elektrycznego i zmiana kolejności realizacji inwestycji, że w pełni nie zagospodarowany teren zgodnie z przeznaczeniem stał się zbędny na cel wywłaszczenia. Wobec tego- w ocenie skarżącej- brak jest przesłanki zbędności, w rozumieniu art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo skarżąca powołując się na orzecznictwo SN i art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy o szkolnictwie wyższym podała, iż nie można orzekać w przedmiocie zwrot nieruchomości jeżeli na nieruchomości tej ustanowiono użytkowanie wieczyste. W omawianej sprawie uczelnia z dniem wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym z 12 września 1990r. stała się z mocy prawa użytkownikiem wieczystym przedmiotowych gruntów i Skarb Państwa nie ma tej nieruchomości we władaniu tak więc organ nie może wydać decyzji w przedmiocie jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ odwoławczy podał, iż są one wyrazem niezrozumienia skarżonej decyzji, w której organ odwoławczy dokonał jedynie wnikliwej analizy materiału dowodowego, zaś nie prowadził ustaleń, nie badał ani nie omawiał kwestii realizacji celu wywłaszczenia. Organ dalej podkreślił, iż skarżąca w skardze dokonuje omówienia całego zebranego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiału dowodowego, zaś decyzja skarżona jest decyzją kasacyjną i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Co do argumentu posiadania przez Politechnikę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości mającego wykluczać możliwość jej zwrotu- organ odwoławczy stwierdził, iż z akt sprawy wynika, iż Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia [...] w sprawie [...] otworzył zamknięte posiedzenie niejawne w sprawie z wniosku Politechniki o wpis na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego i zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona. Otóż należy podkreślić, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek H. P. z dnia [...]. Wnioskująca o zwrot nieruchomości wskazywała, że żąda w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 114, poz. 741, ze zm.) zwrotu nieruchomości położonej w [...], stanowiącej niegdyś działki nr [...] mapa [...], obręb [...] , księga wieczysta KW nr [...] powołując się na to, że aktem notarialnym [...] z dnia [...] w/w nieruchomość sprzedała w trybie ustawy z dnia [...] o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Skarbowi Państwa- Politechnika na cel określony tą umową i wobec tego, że – zdaniem wnioskującej- cel wywłaszczenia nieruchomości nie został osiągnięty w czasie wskazanym przez ustawodawcę, zwrot ten należy się. Okolicznością nie kwestionowaną w toku postępowania administracyjnego było to, iż przedmiotowa nieruchomość od dnia jej sprzedaży ([...]) do dnia zgłoszenia wniosku o jej zwrot pozostawała w zarządzie Politechniki. W dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości obowiązywały przepisy ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym, która to ustawa następnie z dniem 1.09.2005r. została zastąpiona ustawą z dnia 27.07.2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365, ze zm.). Przepis art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990r. stanowił, iż z dniem jej wejścia w życie (t.j. z dniem 27.09.1990r.) grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni. To zaś oznacza, że z mocy samego prawa przedmiotowe działki nabyte na własność Skarbu Państwa w dniu [...] i pozostające od tej chwili w zarządzie Politechniki z dniem [...] stały się przedmiotem użytkowania wieczystego Politechniki. Zgodnie zaś z orzecznictwem (wyrok NSA z 25.08.2005r., I OSK 4/05, Lex nr 188300) przepis art. 182 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 12 września 1990r. nie wymagał dla powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz uczelni dokonania wpisu do księgi wieczystej. Wpis do księgi wieczystej miał charakter wyłącznie deklaratoryjny nie zaś konstytutywny. Z kolei- jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyżej powołanym wyroku, teza 2- w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego z mocy prawa, postępowanie o zwrot obciążonej tym prawem nieruchomości ( w tym badanie przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia) może toczyć się dopiero po ewentualnym rozwiązaniu użytkowania wieczystego przez sąd powszechny na drodze cywilnoprawnej. Badanie skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię nie leży w zakresie kompetencji organów administracji i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, które w takich wypadkach podlega umorzeniu. Odnosząc powyższe do omawianej sprawy należy stwierdzić ponownie, iż nie była kwestionowana okoliczność pozostawania przedmiotowej nieruchomości w zarządzie Politechniki, która nią władała, tak więc z mocy prawa z dniem 27.09.1990r. stała się przedmiotem użytkowania wieczystego tejże uczelni. Politechnika występowała do organu administracji państwowej o wydanie decyzji stwierdzającej owo prawo po jej stronie do przedmiotowych działek (wniosek Politechniki z dnia [...]. , strona 66 akt administracyjnych I instancyjnych) i Wojewoda decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Politechniki co do przedmiotowych działek wskazując, iż podstawą ujawnienia w księdze wieczystej tego prawa jest przepis art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym (str. 67 i 68 akt administracyjnych I instancyjnych). Z kolei z treści zawiadomienia Sądu Rejonowego z dnia [...] wynika, iż z księgi wieczystej [...] odłączono działki nr [...] i założono dla nich księgę wieczystą [...] wpisując jako użytkownika wieczystego tych działek do dnia [...] Politechnikę (str. 113 akt administracyjnych I instancyjnych). Prawdą jest, że od tego wpisu apelację wniosła ubiegająca się o zwrot nieruchomości H. P. i w jej rozpoznaniu Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia [...] wydanym w spawie [...] zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Niemniej okoliczność ta jaką jest wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej nie ma wpływu na istnienie z mocy prawa po stronie uczelni prawa użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w zarządzie uczelni- na co wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia. Nie ma to także wpływu na rozpatrzenie wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Istotna bowiem jest jedynie ta okoliczność, iż Skarb Państwa a także gmina nie władają przedmiotową nieruchomością na skutek ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego (z mocy przepisu ustawy). Tak więc w takiej sytuacji niedopuszczalnym byłoby wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej czy też w umowie zbycia zawartej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości , jeżeli Skarb Państwa czy też gmina nie władają tą nieruchomością na skutek ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego ( z mocy ustawy). Decyzja taka- jak się wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w cytowanym już wyroku z dnia 25.08.2005r.- bez uprzedniego rozwiązania stosunku prawnego użytkowania wieczystego, naruszałaby porządek prawny, gdyż kolidowałaby ze stanem prawnym istniejącym na gruncie. Ponadto byłaby niewykonalna, ponieważ Skarb Państwa nie mógłby zwrócić nieruchomości ze względu na utratę władania nad nią w momencie nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa przez uczelnię. Z powyższego wynika, iż obciążenie wywłaszczonej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego stanowi niewątpliwie prawną przeszkodę do orzekania w przedmiocie jej zwrotu badając przesłankę zbędności na cel wywłaszczenia, dlatego też zasadne w takiej sytuacji jest umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie bez zajmowania się badaniem przesłanki ewentualnego wykorzystania jej bądź nie na cel wywłaszczenia. Sąd orzekający orzekł jedynie o uchyleniu skarżonej decyzji organu odwoławczego bowiem w aktach administracyjnych, tom II, str. 52 znajduje się pismo Urzędu Miasta z [...] kierowane do GEOPOZ-u w treści, którego jest stwierdzenie: "(...) do chwili rozstrzygnięcia przez Sąd Apelacyjny o prawomocności aktu ustanawiającego użytkowanie wieczyste działek nr [...] ark. [...] obręb [...] na rzecz Politechniki ". Cokolwiek miałoby oznaczać owo "rozstrzygnięcie o prawomocności" należy zauważyć, iż wyjaśnienia wymagałaby kwestia czy przed sądem powszechnym zapadło orzeczenie w przedmiocie skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Uczelnię. W takiej sytuacji prawomocne rozstrzygnięcie takiego postępowania odniosło by bezpośredni skutek na niniejsze postępowanie bowiem w zależności od jego wyniku, postępowanie administracyjne o zwrot przedmiotowej nieruchomości należało by umorzyć jako bezprzedmiotowe albo przedmiotem jego badania należało by wówczas uczynić badanie przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia. Uznając więc trefność zarzutu skarżącej Uczelni dotyczącego braku podstaw do badania przez organ przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia w sytuacji istnienia po stronie skarżącej prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, Sąd orzekający nie badał prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń co do przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia. Biorąc powyższe pod uwagę , na podstawie art. 145& 1 pkt1 lit. "a", art. 200 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1240, ze zm.)- orzeczono jak w sentencji. /-/ M. Górecka /-/ K. Wolna- Kubicka /-/ M. Kwiecińska D.W.d