II SA/Lu 608/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Referent Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. N. i G. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania J. N. i G. N., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...] nakazującą J. N. i G. N. rozbiórkę ogrodzenia położonego w rowie przydrożnym ulicy [...] – drogi wojewódzkiej nr 813 relacji M. P. – P. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że J. N. i G. N. zrealizowali w listopadzie 2005 r. ogrodzenie z siatki na cokole betonowym działki położonej przy skrzyżowaniu ulic G. i L. w K. P. Odcinek o długości 45 m położony od strony ulicy L., stanowiącej drogę wojewódzką nr 813 relacji M. P. – P., inwestor wykonał w sposób sprzeczny ze zgłoszeniem budowy z dnia 29 września 2004 r. zarejestrowanym w Starostwie Powiatowym pod nr. [...]. Przedmiotowy odcinek ogrodzenia został wprawdzie zlokalizowany w granicy działki, jednakże zrealizowano go w dnie rowu przydrożnego, a zatem niezgodnie z linią wskazaną w mapie zasadniczej stanowiącej załącznik do zgłoszenia. Z treści załącznika graficznego do zgłoszenia wynika bowiem, że sporne ogrodzenie winno przebiegać wzdłuż górnej krawędzi skarpy rowu od strony posesji. W tej sytuacji organ II instancji wskazał, że nie znajduje uzasadnienia twierdzenie odwołujących, jakoby przedmiotowe ogrodzenie zostało przez nich wykonane zgodnie ze zgłoszeniem budowy z dnia 29 września 2004 r. Samo zaś usytuowanie ogrodzenia w dnie rowu przydrożnego drogi wojewódzkiej nr 813 wprowadza uciążliwości dla tej drogi, na co zwrócił uwagę Zarząd Dróg Wojewódzkich w swoim piśmie z dnia 20 marca 2006 r., znak: [...] W ocenie organu odwoławczego omawiane ogrodzenie zostało zlokalizowane w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 813 relacji M. P. – P. Zgodnie bowiem z art. 34 ustawy o drogach publicznych odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi rowu powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych – co najmniej 2 m. Tym samym inwestorzy naruszyli art. 39 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zaś zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz niszczenia rowów. Organ II instancji opierając się na powyższych przepisach stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane w sposób naruszający przepisy powołanej ustawy o drogach publicznych. Natomiast okoliczność przyjęcia bez sprzeciwu przez Starostę zgłoszenia zamiaru budowy tego obiektu budowlanego, nie stała na przeszkodzie przeprowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego kontroli zgodności z prawem realizowanej inwestycji. W tym zakresie organ wyjaśnił, że znowelizowany ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego obejmuje obowiązkiem prowadzenia postępowania w trybie art. 51 tej ustawy roboty budowlane wykonywane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy. Skoro zatem organ I instancji uznał, że omawiane ogrodzenie wykonane zostało w sposób naruszający przepisy ustawy o drogach publicznych, a także w sposób uniemożliwiający doprowadzenie tego ogrodzenia do zgodności z przepisami prawa budowlanego, to zasadnie organ ten nakazał rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Skargę do sądu administracyjnego wnieśli J. N. i G. N. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. art. 7, 77, 80 i 81 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania, polegające na błędnym ustaleniu zaistnienia przesłanek z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżących organ nieprawidłowo przyjął, bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania, iż nie jest możliwe doprowadzenie ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Ponadto organ ten wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. pozbawiając stronę możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Decyzja ta uchybia również przepisowi art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie strony skarżącej organ nie dopełnił także wymogów określonych w art. 106 k.p.a., ponieważ mimo zajęcia stanowiska w rozpoznawanej sprawie przez organ administracji drogowej, nie zastosował trybu określonego w tym przepisie oraz w powołanym art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja narusza również art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż organ odwoławczy błędnie przyjął, że wybudowanie ogrodzenia w pasie drogowym stanowi naruszenie powołanego przepisu. Nadto J. N. i G. N. podkreślili, że przedmiotowa inwestycja została przez nich zrealizowana na podstawie prawidłowego zgłoszenia. Skoro Starosta, działając w trybie art. 30 prawa budowlanego, nie stwierdził nieprawidłowości w zgłoszeniu, to mieli oni prawo w oparciu o to zgłoszenie zrealizować planowana inwestycję. Skarżący zarzucili również organowi nie przeprowadzenie jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego ograniczenie widoczności przez przedmiotowe ogrodzenie lub też zakłócenie stosunków wodnych. Jeśli tak, to ich zdaniem w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 39 ustawy o drogach publicznych dające podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki powołanego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że wbrew zarzutom skarżących byli oni powiadomieni o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wyjaśnień. Ponadto, jak podkreśla organ, skarżący zostali poinformowani o konieczności uzyskania w toku postępowania stanowiska Zarządu Dróg Wojewódzkich, samo zaś stanowisko tego organu zostało im przesłane do wiadomości. Tym samym zarzut skarżących, jakoby nie mieli możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jest zdaniem organu II instancji chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem zarzutów skargi nie można uznać za zasadne. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stanowi, że budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenie właściwemu organowi administracji publicznej budowy ogrodzenia od strony miejsca publicznego jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wymagającej ustalenia przez wymieniony organ, czy zamierzona budowa odpowiada wymaganiom prawa i może być realizowana, czy też organ nie powinien dopuścić do realizacji danej budowy. Nie wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) upoważnia inwestora do rozpoczęcia planowanych robót budowlanych. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że J. N. i G. N. w dniu 28 września 2004 r. dokonali zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy przedmiotowego ogrodzenia. W zgłoszeniu tym wskazali parametry i sposób wykonania ogrodzenia i wyjaśnili, że będzie ono przebiegać w granicy ich nieruchomości, a do zgłoszenia dołączyli mapę orientacyjno-wysokościową oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działkami nr ewid. 360 i 361/1) na cele budowlane. Organ administracji właściwy w sprawie zgłoszenie to przyjął bez uwag i nie skorzystał z przysługującego mu prawa do wniesienia sprzeciwu. Przeprowadzone, na wniosek Zarządu Dróg Wojewódzkich, postępowanie wyjaśniające wykazało, że ogrodzenie od strony drogi wojewódzkiej nr 813 relacji M. P. – P. wykonane zostało w rowie przydrożnym ulicy L. Zasadne jest zatem stanowisko zaskarżonej decyzji, że przedmiotowe ogrodzenie wykonane zostało z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Przepis art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych definiuje pas drogowy jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Drogą zaś w rozumieniu art. 4 pkt 2 tejże ustawy jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przepis art. 34 omawianej ustawy stanowi, że odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych – co najmniej 2 m. Przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane zostało w rowie przydrożnym, a zatem w pasie drogowym i narusza ono tym samym wymogi określone w art. 39 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, który zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Skarżący inwestorzy nie wykonali wprawdzie przedmiotowego ogrodzenia samowolnie, bo dopełnili obowiązku zgłoszenia, a do realizacji ogrodzenia przystąpili dopiero po nie zgłoszeniu przez właściwy organ sprzeciwu w ustawowym terminie, ale ogrodzenie to swoją lokalizacją może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zgłoszenie zamiaru budowy przedmiotowego ogrodzenia wadliwie zostało przyjęte przez właściwy organ, który nie ocenił zgłoszonej budowy ogrodzenia pod kątem jego zgodności z przepisami ustawy o drogach publicznych i nie skorzystał z uprawnień przewidzianych w art. 30 ust. 6 i 7 ustawy Prawo budowlane. Organ ten nie wyjaśnił miejsca usytuowania tego ogrodzenia, określonego w zgłoszeniu jako "granica działki". Niedopuszczalne było bowiem wyrażenie przez organ "milczącej zgody" (nie wniesienie sprzeciwu) zarówno w sytuacji, gdyby granica geodezyjna działki inwestorów przebiegała po dnie rowu przydrożnego, jak twierdzą skarżący, jak również w sytuacji, gdyby zgłoszenie deklarowało jego przebieg po zewnętrznej granicy rowu przydrożnego, co zdaniem organu pierwszej instancji wynikało z załącznika graficznego zgłoszenia. W obu sytuacjach nie byłyby bowiem zachowane odległości, o których mowa w art. 34 ustawy o drogach publicznych. W sytuacji, gdy przedmiotowe ogrodzenie wykonane zostało w sposób ewidentnie naruszający przepisy ustawy o drogach publicznych , a doprowadzenie go do stanu zgodności z przepisami prawa budowlanego musiałoby polegać na zlokalizowaniu w dalszej odległości od drogi wojewódzkiej i urządzeń z nią związanych, prawidłowo orzeczono rozbiórkę ogrodzenia w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Nieprawidłowe przyjęcie zgłoszenia przez właściwy organ mogłoby stanowić ewentualną podstawę roszczeń odszkodowawczych strony skarżącej. Za nietrafne należy uznać stanowisko strony skarżącej, co do nie przeprowadzenia przez organy administracyjne postępowania wyjaśniającego w kwestii możliwości uzyskania pozytywnego stanowiska organu administracji drogowej, co do możliwości zlokalizowania ogrodzenia w pasie drogowym, a w szczególności zajęcia przez ten organ stanowiska w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. co do zagrożenia stwarzanego przez przedmiotowe ogrodzenie, czy zakłócenia stosunków wodnych. Jakkolwiek przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dopuszcza lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ale możliwość taką przewiduje tylko dla szczególnie uzasadnionych przypadków i uzależnia od uzyskania zezwolenia na to właściwego zarządcy drogi. Lokalizacja jakiejkolwiek inwestycji w pasie drogowym, która nie jest związana z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego bez zgody i to bezwarunkowej właściwego zarządu dróg jest niedopuszczalna. Umieszczenie inwestycji w pasie drogowym winno zawsze poprzedzać stosowne zezwolenie właściwego zarządu drogi, a nie odwrotnie, co oznacza brak możliwości ubiegania się o wydanie zezwolenia dla inwestycji już zrealizowanej. Wyrażenie zgody bądź opinii właściwego zarządu drogi, co do umieszczenia w pasie drogowym ogrodzenia, w trybie art. 106 k.p.a. mogłoby mieć miejsce na etapie ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę ogrodzenia w pasie drogowym. Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organów administracyjnych takiego naruszenia zasady udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), które miałoby wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.