I OSK 981/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2047/06 w sprawie ze skargi W. U. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz W. U. kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 12 lutego 20007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. U. na decyzję Komendanta Głównego Straży Pożarnej z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Komendant Powiatowy Straży Pożarnej w S. – K. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), § 18 pkt 5 rozporządzenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków PSP (Dz.U. Nr 4, poz. 13 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 15, poz. 68) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.) przyznał W. U. pomoc finansową w wysokości 14.900 zł na uzyskanie lokalu mieszkalnego w S. – K., przy ul. [...] o powierzchni mieszkalnej 80 m2. Następnie Ś. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (Dz.U. z2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...] Komendanta Powiatowego PSP w S. - K . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że wnioskodawca otrzymał umową darowizny (akt notarialny Rep. [...] z dnia 12 października 2004 r.) nieruchomość położoną w S. – K., przy ul. [...] wraz z domem mieszkalnym o pow. 106,65 m2. Jak wynika ze złożonego wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej wnioskodawca starał się o pomoc finansową na uzyskanie domu o powierzchni mieszkalnej 80m2. Przepisy nie przewidują udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w przypadkach, gdy strażak nabywa lokal w drodze umowy darowizny, zatem przyznanie pomocy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaka PSP. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona wskazując, iż z art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży pożarnej wynika prawo podmiotowe strażaka do otrzymania pomocy finansowej, który warunkuje to uprawnienie jedynie faktem nieotrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Nie do przyjęcia jest, w ocenie odwołującego, stwierdzenie że zakres tego uprawnienia ogranicza się do przypadków wyznaczonych rodzajem dokumentów wymienionych w § 3 rozporządzenia. W tej sytuacji nieuprawnione jest też założenie, że tylko umowa kupna lokalu bądź domu jednorodzinnego jako zawierająca element ceny jest podstawą do przyznania pomocy jako swego rodzaju ekwiwalentu za poniesione wydatki. Jako przykład odwołujący podał uzyskanie domu w wyniku umowy dożywocia, która także nie zawiera elementu ceny, jednakże skutkuje dla nabywcy obowiązkiem ponoszenia w przyszłości kosztów. Po rozpoznaniu odwołania Komendant Główny Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art.. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 83 ust. 5 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 15, poz. 68) utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż ustawodawca w art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wyraźnie wskazał na odpłatny charakter pozyskania lokalu uprawniający do uzyskania pomocy finansowej. Pomoc finansowa przyznawana jest zatem strażakom, którzy nie posiadają lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją administracyjną i ponoszą koszty nabycia lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub uzyskania domu jednorodzinnego na wolnym rynku, gdyż rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej określa wyraźnie, że do wniosku należy dołączyć wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzona w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, co powoduje, że nie można do tego do tego rodzaju umów zaliczyć umowy darowizny. Umowa darowizny bowiem ze swej istoty jest umową zawieraną pod tytułem darmym i nie powoduje po stronie osoby obdarowanej konieczności wzajemnego świadczenia (w szczególności ekwiwalentu pieniężnego) na rzecz darczyńcy. Skoro bowiem jakaś osoba otrzymuje rzecz za darmo, to nie można sfinansować czegoś co nic nie kosztuje. Jak wskazał organ w przypadku odwołującego koszty na nabycie lokalu mieszkalnego nie zostały poniesione, gdyż otrzymał on bezpłatnie w wyniku zawartej umowy darowizny w formie aktu notarialnego nieruchomość, która weszła w skład jego majątku "za darmo". Decyzja o przyznaniu pomocy finansowej wydana została zatem, w ocenie organu, z rażącym naruszeniem prawa art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Skargę na powyższą decyzję złożył W. U. wskazując, że przedmiotowy lokal mieszalny uzyskał wraz z żoną na podstawie umowy darowizny z dnia 12 października 2004 r. od rodziców żony. Zgodnie § 9 umowy zostali zobowiązani do wypłacenia siostrze żony kwoty 30.000 zł w termie do 12 października 2009 r. oraz zakwestionował twierdzenie organu, iż decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S.-K. z dnia [...] w sposób rażący naruszała prawo. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia zawarte w zaskarżanej decyzji. Oddalając skargę sąd I instancji wskazał. iż W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący posiada dom jednorodzinny, który w całości został przez niego nabyty w drodze umowy darowizny, zawartej w formie aktu notarialnego. W ocenie sądu I instancji słusznie organ wywodzi, że pomoc finansowa przyznawana jest strażakowi, który nie posiada lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją administracyjną i ponosi koszty nabycia lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub uzyskania domu jednorodzinnego na wolnym rynku. Wniosek taki można wyprowadzić również z § 3 ust. 2 pkt 2, który wskazuje, że do wniosku o przyznanie takiej pomocy finansowej należy dołączyć ...wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego), sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną. Przepis nie wymienia umowy darowizny, nie przez przeoczenie ustawodawcy ale z przyczyn oczywistych. Umowa darowizny ze swej istoty jest umową pod tytułem "darmym" i nie powoduje po stronie obdarowanego konieczności wzajemnego świadczenia, w szczególności ekwiwalentu pieniężnego na rzecz darczyńcy. W takiej sytuacji w ocenie Sądu jest oczywiste, że nie można dofinansować ze środków Skarbu Państwa transakcji nabycia lokalu mieszkalnego pod tytułem " darmym". Jak wynika z akt postępowania Pan W. U. złożył do Komendanta Powiatowego PSP w S. – K. wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej i oświadczył w nim, że uzyska mieszkalny dom jednorodzinny w miejscu pełnienia służby w S.-K. o powierzchni 80m2, w którym zamieszka wraz z rodziną. Jako dowód uzyskania lokalu przedstawił wypis z aktu notarialnego, zgodnie z którym w dniu 12 grudnia 2004 r. wraz z żoną E. przyjęli darowiznę w postaci działki zabudowanej domem mieszkalnym o pow. 106,65 m2. Nie ulega wątpliwości, że decyzja Komendanta Powiatowego PSP w S.-K. z dnia [...], przyznająca W. U. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Tym bardziej, że w §1 ust.2 cyt. rozporządzenia określono, że pomocy finansowej nie przyznaje się strażakowi, który nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 81 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Z zacytowanego art.81 pkt.2 wynika, że strażakowi, który posiada w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub dom mieszkalno pensjonatowy nie przydziela się na podstawie decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego. Sąd I instancji wskazał także, że zobowiązania skarżącego względem osób trzecich nie mają żadnego znaczenia, gdyż nie wynikają wprost z umowy darowizny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. U. zarzucając zaskarżanemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego: 1. art. 80 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Nr [...] Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w S. – K. w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, tj. na dzień 29 listopada 2004 r. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przyznanie skarżącemu pomocy finansowej w sytuacji uzyskania przez niego i żonę w drodze darowizny domu mieszkalnego stanowi rażące - kwalifikowane - naruszenie prawa, 2. art. 82 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Staży Pożarnej oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej przez przyjęcie, iż mają one zastosowanie do niniejszej sprawy, 3. § 3 w/w rozporządzenia przez przyjęcie, że zawiera on – jako lex specialis – poprzez wskazanie dokumentów które należy dołączyć do wniosku o przyznanie pomocy finansowej, enumeratywne określenie sytuacji prawnych, w których pomoc taka przysługuje. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis ten nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wskazania konkretnych, naruszonych przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego i procesowego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych poprzez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście określonych w art. 183§1 zd. 1 p.p.s.a. granic rozpoznawania sprawy przez Naczelny sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia. Zasada ta oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności badawczej tego Sądu, jaką powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W świetle powyżej zacytowanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny pod rozwagę bierze z urzędu jedynie zaistnienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania. Stwierdziwszy, że w niniejszej sprawie nie miały miejsca przesłanki uzasadniające nieważność postępowania , ściśle określone w art. 183§2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156§1pkt. 2kpa. stanowiło przyznanie skarżącemu w warunkach art. 80 ust.1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej pomocy finansowej na uzyskanie w drodze darowizny domu mieszkalnego, przy jednoczesnym przyjęciu przez Sąd , iż przepis §3 cyt. rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej zawiera enumeratywne wskazanie dokumentów, które należy dołączyć do wniosku o przyznanie pomocy finansowej. W skardze podniesiono także, że wbrew stanowisku Sądu I instancji nie ma w sprawie zastosowania art. 81pkt. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz §1ust. 2 tegoż rozporządzenia . Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku przyjętemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki zawarte w art. 156§1 pkt. 2 kpa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji Komendanta Powiatowego PSP w S. K. z dnia [...] Nr [...], przyznającej W. U. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W myśl art. 156§1 pkt.2 kpa organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznacza to istnienie przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne bezsporne. Można o nim mówić jedynie wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zestawionego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oczywistość naruszenia ma miejsce wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazom, zakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa obowiązki lub odmówiono im. Aby naruszenie prawa miało charakter rażący treść wydanej decyzji nie mogłaby być akceptowalna jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, wywołane przez nią skutki musiałyby być niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwić, tolerować. Stwierdzając nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest wyraźne wykazanie jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego to naruszenie oceniono jako rażące. Poczynione ustalenia podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, która każdorazowo winna mieć szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. W przedmiotowej sprawie rozważaniem należało objąć legalność zastosowania w sprawie przepisów: art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2004r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego bądź domu dla strażaków Państwowe Straży Pożarnej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...]. W myśl art.80 ust.1 cyt. ustawy strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Zgodnie z §3 cyt. rozporządzenia pomoc finansową przyznaje się na wniosek strażaka. Należy do niego dołączyć zaświadczenie ze spółdzielni ze spółdzielni mieszkaniowej, wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu ( domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępna albo w przypadku budowy domu jednorodzinnego-aktualny wyciąg z księgi wieczystej, potwierdzający własność gruntu ( prawo wieczystego użytkowania )oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu albo pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość-potwierdzające fakt ubiegania się przez strażaka lub jego małżonka, pozostającego z nim we wspólności majątkowe o lokal mieszkalny lub dom w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W istocie zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pomoc finansowa w rozumieniu powyższych przepisów oznacza przyznanie środków, których celem będzie częściowa rekompensata poniesionych wydatków przez strażaka na uzyskanie lokalu, domu lub wydatków, które ponosił będzie w przyszłości. Tak więc po stronie funkcjonariusza musi występować wydatek już poniesiony albo taki który wkrótce nastąpi. Dokumenty, do których przedłożenia starający się o pomoc zgodnie z rozporządzeniem jest zobligowany mają w istocie potwierdzić ten fakt. Zgodzić też należy się z Sądem I instancji, iż co do zasady obdarowany z umowy darowizny prawa własności nieruchomości w istocie nie ponosi kosztów jej uzyskania w rozumieniu cyt. przepisu art. 80. Przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się w bowiem do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swojego majątku. Przyznanie w takim wypadku pomocy na uzyskanie lokalu stanowiłoby rażące naruszenie tych norm. Nie do pogodzenia bowiem z zasadą praworządności byłaby decyzja przyznająca środki osobie, która żadnych kosztów takiego uzyskania nie poniosła. W niniejszej sprawie skarżący przedłożył do wniosku o przyznanie pomocy akt notarialny w formie którego zawarto umowę, którą teściowie W. U. darowali jemu oraz swej córce E. U. prawo własności nieruchomości położonej w S.-K. przy ul. [...] z jednoczesnym ustanowieniem na rzecz darczyńców bezpłatnego dożywotniego prawa korzystania z pomieszczeń znajdujących się na parterze domu mieszkalnego. W § 9 aktu darczyńcy zobowiązali E. i W. małżonków U. do wypłacenia na rzecz A. J.- C., córki obdarowanych kwoty 30000 zł w terminie do 12. 10. 2009r. Analiza jej postanowień prowadzi do wniosku, iż nie miała ona charakteru typowej umowy darowizny. Połączona była bowiem z jednoczesnym obciążeniem darowanej nieruchomości na rzecz darczyńców prawem bezpłatnego dożywotniego korzystania z pomieszczeń znajdujących się na parterze domu mieszkalnego nadto obarczono obdarowanych poleceniem zapłaty kwoty 30000zł. na rzecz A. J.- C. W wyniku jej zawarcia obdarowani przyjęli na siebie wskazane wyżej obowiązki. W niniejszej sprawie także i one jako części czynności prawnej powinny być objęte badaniem. Należało przy tym mieć na względzie, iż ustanowienie polecenia nie upoważnia wprawdzie do nadania czynności charakteru umowy wzajemnej jednakże oznacza w istocie zmniejszenie korzyści majątkowych uzyskanych w wyniku jej zawarcia. W zakresie obciążenia nieruchomości bezpłatnym, dożywotnim użytkowaniem części domu zawarta umowa wykazuje pewne podobieństwa do uregulowanej w kodeksie cywilnym umowy dożywocia, w której to w myśl art. 908§1 kodeksu w zamian za przeniesienie własności nieruchomości nabywca zobowiązuje się zapewnić zbywcy dożywotnie utrzymanie, w tym dostarczenie zbywcy mieszkania. Ustawodawca nie traktując takiego zobowiązania jako umowy dożywocia uznał jednak za celowe wprowadzenie do kodeksu cywilnego normy umożliwiającej odpowiednie stosowanie do takiej czynności dwóch spośród przepisów odnoszących się do dożywocia( art. 915 kc). W tym stanie rzeczy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało przyjąć, że ustanowienie w zawartej umowie dożywotniego, bezpłatnego prawa korzystania z mieszkania na rzecz obdarowanych nadaje mu walor świadczenia wzajemnego choć nie równoważnego. Roczną wartość tego prawa ustalono na kwotę 2000zł, po skapitalizowaniu prawo to określono na sumę 22000 zł.( §6 umowy). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że badając rzeczywistą treść umowy nigdy nie można się ograniczać do tytułu aktu notarialnego. Dążąc do właściwego zinterpretowania woli stron należy mieć na względzie wszystkie elementy czynności. W badanej sprawie zaś oceniając charakter dokonanego przysporzenia Sąd Wojewódzki zupełnie pominął te postanowienia umowy, które dotyczyły ustanowienia na rzecz darczyńców prawa do bezpłatnego dożywotniego korzystania z mieszkania, odnośnie zawartego w umowie polecenia wywiódł zaś iż jako zobowiązanie względem osób trzecich nie ma w sprawie żadnego znaczenia, także dlatego że nie wynika wprost z umowy darowizny. Tymczasem analizowane polecenie pozostaje częścią zawartej umowy i wykazuje ścisły związek z dokonanym przysporzeniem. Ustanowienie polecenia w wypadku zawarcia umowy darowizny polega na wprowadzeniu do treści umowy darowizny dodatkowego postanowienia zobowiązującego osobę, która uzyskała przysporzenie do określonego działania, także poprzez zapłatę ściśle określonej kwoty pieniężnej. Darczyńca tylko dlatego może ustanowić polecenie, że zobowiązał się do nieodpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniając poczynione wcześniej rozważania stwierdzić należało, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, w szczególności zaś po zbadaniu wszystkich elementów zawartej umowy niemożliwym jest przyjęcie za Sądem I instancji, iż uzyskanie nieruchomości przez skarżącego odbyło się całkowicie nieodpłatnie, pod tytułem darmym. A zatem za błędne uznać należało stanowisko Sądu I instancji , iż Komendant Rejonowy Policji W. I dopuścił się rażącego w rozumieniu art.156§1pkt.2kpa naruszenia przepisów art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i §3 wspomnianego rozporządzenia poprzez przyznanie pomocy skarżącemu na uzyskanie lokalu pod tytułem darmym tj. w wyniku nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości. Z tych samych względów nie sposób przyjąć wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, by w sprawie zastosowanie miał przepis art. 81pkt. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ani też przepis §1 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Wobec usprawiedliwionych podstaw skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185§1p.p.s.a. Stąd orzeczono jak w pkt. 1 sentencji. Orzeczenie o kosztach jak w pkt. 2 oparto na przepisie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. i §14 ust. 2 pkt.2lit.b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu( Dz.U.02.163.1349ze zm.).