II GSK 209/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Jan Kacprzak Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. K. C. Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 lutego 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2079/06 w sprawie ze skargi P. T. K. C. Spółki z o.o. w W. na akt P. U. K. E. z dnia [...] maja 2006 r. w przedmiocie usług telekomunikacyjnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2079/06, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odrzucił skargę P. T. K. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, dalej: Prezes UKE, polegający na ogłoszeniu w dniu [...] maja 2006 r. wyników postępowania przetargowego na trzy rezerwacje częstotliwości z zakresu GSM 1800 (1710 -1730 MHz i 1805 -1825 MHz). Postanowienie Sądu I instancji zostało wydane w następującym stanie sprawy. W odpowiedzi na ogłoszenie Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. o rozpoczęciu postępowania przetargowego, oferty złożyły następujące podmioty: P. T. K. C. Sp. z o.o. (jedna oferta), T. K. Sp. z o.o. (dwie oferty) i T. D. SA (dwie oferty). W dniu [...] maja 2006 r. Prezes UKE ogłosił wyniki postępowania przetargowego. Spośród złożonych ofert tylko oferty T. K. Sp. z o.o. uzyskały wymagane minimum kwalifikacyjne i pozytywną opinię Komisji przetargowej. Spółka C. pismem z dnia [...] maja 2006 r. wezwała Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa, które zdaniem skarżącej nastąpiło w trakcie postępowania przetargowego i polegało na błędnej ocenie oferty skarżącej co w konsekwencji doprowadziło do tego, że nie osiągnęła ona minimum kwalifikacyjnego. Prezes UKE pismem z dnia [...] września 2006 r. poinformował spółkę, że nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd I instancji uznał, że zarówno przepisy ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171 poz. 1800 ze zm.), dalej: p.t., jak też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2004 r. w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2659) nie przewidują dla ogłoszenia wyników postępowania przetargowego formy decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają między innymi w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego ma miejsce wyłącznie w tych przypadkach, w których dany akt lub czynność ustalają (odmawiają ustalenia), stwierdzają (odmawiają stwierdzenia), potwierdzają (odmawiają potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 61) Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 345/05, niepublikowany), zgodnie z którym uprawnienia lub obowiązki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł (toku) prowadzenia sformalizowanej procedury. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie o istnieniu tych praw i obowiązków w sytuacji gdy postępowanie przetargowe nie zostało zakończone wydaniem decyzji. Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że ogłoszenie wyników postępowania przetargowego nie wchodzi w zakres działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej P. T. K. C. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego tj. art. 118 ust. 11 ustawy p.t. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ogłoszenie wyników przetargu nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez uznanie, że zaskarżona czynność nie wchodzi w zakres administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że jest ona niedopuszczalna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że zasadne jest stwierdzenie, że czynność określona w § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2004 r. jako ogłoszenie wyników przetargu jest aktem władczym. Nie ogranicza się ona do ujawnienia treści rozstrzygnięcia podjętego przez Komisję przetargową, ale nadaje temu rozstrzygnięciu walor zewnętrznego, indywidualnego aktu administracyjnego, nie będącego jednak decyzją administracyjną ani postanowieniem. Według skarżącej przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być ogłoszenie o wyniku przetargu, o którym mowa w art. 118 ust. 11 p.t., w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 lutego 2007 r., nie ma przy tym specjalnego znaczenia, czy ogłoszenie o wyniku przetargu zostanie zakwalifikowane jako akt, czy jako czynność, ponieważ spełnia ono przesłanki określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej organ prowadzący postępowanie przetargowe jest organem administracji publicznej, a sprawa wyboru podmiotu uprawnionego do otrzymania rezerwacji częstotliwości jest sprawą indywidualną, zaś ogłoszenie wyników postępowania przetargowego ma charakter publicznoprawny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły. W sprawie niniejszej skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Należy jednak zauważyć, że istota stawianych zarzutów sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – jako niedopuszczalną – skargę, w sytuacji gdy ogłoszenie o wyniku postępowania przetargowego, o którym mowa w art. 118 ust. 11 t.p. mieściło się w zakresie stosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ogłoszenie przez Prezesa UKE wyników przetargu nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ma ono bowiem przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a jedynie poprzedza wydanie przez organ decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istota regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez wprowadzenie której rozszerzono zakres kontroli sądów administracyjnych poza sferę decyzji i postanowień (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.), polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Nie powinno budzić wątpliwości, że rola powołanego przepisu nie może być rozumiana jako umożliwienie skarżenia stronom złożonych postępowań (do których należy postępowanie w sprawie uzyskania prawa do korzystania z częstotliwości radiowych, telewizyjnych, telefonii komórkowej itp.), rozstrzygnięć wydawanych na kolejnych etapach ich prowadzenia, tj. np. wyników analiz, ekspertyz. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia lub obowiązki wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł (toku) prowadzenia sformalizowanej procedury. Taka sytuacja powstaje, gdy w wyniku podjęcia przez organ – w ramach prowadzonej procedury – określonej czynności nie powstają skutki uzewnętrzniane poza toczącym się postępowaniem, które zostanie zakończone dopiero wydaniem decyzji. Odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchamiania kontroli sądu administracyjnego w sposób nadmierny i w rzeczywistości mijałaby się z sensem uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przechodząc do analizy charakteru prawnego przetargu, o którym mowa w art. 118 p.t. podkreślić należy, iż z punktu widzenia jego funkcji stanowił on wstępną część postępowania prowadzącego do załatwienia przez Prezesa UKE szeroko rozumianej sprawy rezerwacji częstotliwości. W stanie prawnym obowiązującym w dacie ogłoszenia wyniku postępowania przetargowego, rozstrzygnięcie przetargu determinowało kwestię dokonania rezerwacji częstotliwości w tym sensie, że jego wynik wpływał na ustalenie kręgu uprawnionych w postępowaniu dotyczącym rezerwacji częstotliwości. W myśl § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2004 r. w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych protokół sporządzony przez Komisję przetargową zawierał między innymi wskazanie podmiotów wyłonionych do dalszej procedury. Niezależnie zatem jak byłaby oceniana procedura przetargowa (czy jako postępowanie o odrębnym charakterze, czy też jako część już wszczętego postępowania administracyjnego) do postępowania poprzedzającego wydanie przez organ decyzji dopuszczane były jedynie te podmioty, które zostały zakwalifikowane, tj. pomyślnie przeszły przez procedurę przetargową. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podmiot, który został pominięty w postępowaniu dotyczącym rezerwacji częstotliwości, w wyniku uprzednio przeprowadzonego przetargu, nie był pozbawiony możliwości kwestionowania decyzji kończącej to postępowanie, w tym również formułowania zarzutów dotyczących przetargu. W takiej sytuacji dopuszczenie możliwości wniesienia odrębnej skargi na ogłoszenie wyniku przetargu, lub inne czynności z nim związane, pozostawałoby w jawnej sprzeczności z istotą art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro ogłoszenie o wyniku postępowania przetargowego na rezerwację częstotliwości nie kreowało odrębnego materialnoprawnego uprawnienia lub obowiązku po stronie skarżącej, to nie przysługiwała na tę czynność skarga do sądu administracyjnego, a w konsekwencji zaskarżone postanowienie było prawidłowe. Mając na uwadze podane wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.