II OSK 1481/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Wojciech Chróścielewski Otylia Wierzbicka /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 159/06 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu H. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie II SA/Kr 159/06, wyrokiem z dnia 5 czerwca 2006 r. oddalił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w B., z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania terenu H. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Skarga na uchwałę została złożona przez organ nadzorczy – Wojewodę Małopolskiego, w trybie art. 93 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i kwestionuje ustalenia planu w odniesieniu do obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KS. W ocenie Wojewody tryb podjęcia uchwały został naruszony w istotny sposób, albowiem kopia mapy w oparciu o którą sporządzono projekt rysunku planu nie była aktualna i taki projekt przekazano do opiniowania i uzgodnienia. Tym samym zdaniem organu nie został spełniony wymóg przewidziany w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagania zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587), że materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu, powinny być aktualne na dzień przekazania projektu do opiniowania i uzgodnienia. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd podniósł, że art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości, lub części, w przypadku naruszenia zasad, sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Powołując się na stanowisko zawarte w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa, wyd. C.H. Beck, 2004 r.. Sąd stwierdził, że przez istotne naruszenie trybu sporządzania planu należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planu są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Podniesione przez Wojewodę uchybienie w zakresie nienależytego przygotowania materiałów planistycznych, w ocenie Sądu, mieści się w granicach procedury planistycznej i trybu uchwalania planu. Poza sporem bowiem pozostaje w sprawie okoliczność, że kopia mapy zasadniczej, w oparciu o którą został sporządzony projekt rysunku planu, nie była aktualna na dzień przekazania projektu planu do uzgodnienia i opiniowania. Projekt planu został sporządzony na mapie w skali 1:2000, bez uwzględnienia budynków stacji benzynowej przy ul. P. w B., a korekty projektu planu dokonano po jego wyłożeniu do publicznego wglądu. Choć został naruszony tryb sporządzania planu, to jednak w ocenie Sądu nie można tego naruszenia zakwalifikować jako istotnego. Uchybienie to bowiem nie miało wpływu na ustalenie planistyczne dla obszaru 1KS. Brak zaznaczenia na mapie stacji benzynowej nie mógł decydować o przeznaczeniu terenu pod usługi i urządzenia obsługi komunikacyjnej. Uzasadnia to ocenę, że uchybienie jakie niewątpliwie miało miejsce, nie może być traktowane jako dyskwalifikujące uchwałę w zaskarżonej części. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrokowi zarzuca naruszenie prawa materialnego, to jest art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587), poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sporządzenie rysunku planu na kopii mapy zasadniczej, która nie była aktualna na dzień przekazania projektu planu do opiniowania i uzgodnienia nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu powodującego nieważność uchwały, w odniesieniu do obszaru oznaczonego na planie symbolem 1KS. W uzasadnieniu zarzutu skargi podnosi, że późniejsze uwidocznienie w projekcie planu budynków stacji benzynowej przy ul. P., już po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, nie niweluje wskazanego uchybienia. Skarżący nie podziela stanowiska Sądu, że uchybienie powyższe nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Zajmując stanowisko, że jest to uchybienie nieistotne, Sąd w jego ocenie, dokonał błędnej wykładni prawa materialnego. Skoro ustawodawca przewiduje, że materiały planistyczne wykorzystywane na potrzeby projektu planu, w tym kopia mapy, powinny być aktualne na dzień przekazania projektu do zaopiniowania i uzgodnienia, to sankcją za uchybienie temu obowiązkowi winno być stwierdzenie nieważności uchwały w określonym zakresie. Wymogi określone w rozporządzeniu to wymogi istotne, uchybienie tym wymogom należy również traktować jako istotne. Wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwaną Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego formułowania zarzutów. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozpoznania, zobowiązując Sąd do oceny zarzutów podniesionych w skardze. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, przez pełnomocnika organu, została oparta o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 1 Ppsa, tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.Nr 164 poz. 1587), polegającą na przyjęciu, że sporządzenie projektu rysunku planu na kopii mapy zasadniczej, która nie była aktualna na dzień przystąpienia do sporządzenia projektu, a także na dzień przekazania projektu planu do opiniowania i uzgodnienia, nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu powodującego nieważność uchwały, w odniesieniu do obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KS. Przywołany przepis art. 28 ust 1 cyt. ustawy stanowi, że naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis powyższy wprowadza sankcje nieważności uchwały, za określone w nim naruszenia. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu. Są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 17 ustawy. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Zasady sporządzania planu nie zostały w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi, które organy muszą uwzględniać w działalności planistycznej. W przedmiotowej sprawie bezsporna jest okoliczność, że projekt planu został sporządzony na kopii mapy zasadniczej, która nie była aktualna, w części dotyczącej obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KS, na dzień przekazania projektu planu do opiniowania i uzgodnienia. Tym samym nie został spełniony wymóg przewidziany w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 03 Nr 164 poz. 1587). Przepis ten bowiem stanowi, że materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wskazane uchybienie nie jest naruszeniem istotnym, gdyż nie miało wpływu na ustalenie planistyczne dla obszaru 1KS. Nie ma bowiem żadnych wątpliwości co do tego, że pominięcie na mapie zasadniczej, na której opracowano projekt planu, stacji benzynowej z towarzyszącym budynkiem, nie zaważyło na ustaleniu funkcji tego obszaru pod usługi i urządzenia obsługi komunikacyjnej. Skorygowanie mapy poprzez naniesienie brakującego elementu zagospodarowania przestrzennego, po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, nie spowodowało zmiany projektowanej funkcji dla tego obszaru. Uwidocznienie istniejącej stacji benzynowej stanowiło potwierdzenie, że jest to teren o przeznaczeniu usługowym. Oznacza to, że przyjęte ustalenie planistyczne nie byłoby inne, gdyby projekt planu sporządzono na w pełni aktualnej mapie zasadniczej. Nie można natomiast podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że uchybienie wymaganiom w zakresie aktualności mapy zasadniczej, będącej elementem materiałów planistycznych, stanowi naruszenie trybu sporządzania planu. Tryb sporządzania planu, jak już wskazano, został określony w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej stanowi naruszenie wymagań wynikających z przepisu rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Rozporządzenie to określa standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne, dotyczące graficznej części planu. Naruszenie tego wymogu nie jest ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu. Nie zaistniała zatem żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust 1 ustawy, której skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały. Uchybienie, na które wskazuje skarżący organ, jest naruszeniem szeroko rozumianej procedury planistycznej. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze nie jest to naruszenie istotne, gdyż pozostaje bez wpływu na przyjęte w planie ustalenie dla obszaru oznaczonego 1KS i jako takie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w kwestionowanej części. Reasumując – rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu, mimo częściowej wadliwości uzasadnienia wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.