III SA/Wr 275/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Gminy Ś. z dnia 29 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zbycia części udziałów Gminy Ś. w Spółce A sp. z o. o. z/s w Ś. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Przedmiotem skargi Wojewody D. jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie zbycia części udziałów Gminy Ś. w Spółce A sp. z o. o. z siedzibą w Ś. przy ul. M. S. – C. [...]. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Ś. w § 1 wyrazić zgodę na zbycie do 90% udziałów Gminy Ś. w Spółce A, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Tj. Dz. U. z 2002 r., nr 171, poz. 1397 ze zm.). Natomiast w § 3 uchwały postanowiła, że uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Ś. oraz na stronie internetowej. Z kolei w § 4 uchwały postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W ocenie Wojewody § 4 zaskarżonej uchwały narusza art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w Ś. podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a więc w wykonaniu kompetencji do "określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta". Przepis § 1 uchwały, chociaż niefortunnie, określa jedmal zasady zbycia udziałów Spółki A, poprzez wskazanie ilości akcji do zbycia i odesłanie do ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Zaskarżona uchwała, jako normująca zasady zarządu mieniem komunalnym - zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym – posiada rangę aktu prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Uchwała podlega procedurze promulgacyjnej określonej ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z jej postanowieniami ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy jest obowiązkowe w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Te akty normatywne wchodzą w życie w terminie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 powyższej ustawy). Natomiast Rada Miejska w Ś., w § 4 uchwały, określiła moment wejścia wżycie uchwały pomijając skierowanie jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niedopełnienie tego warunku stanowi istotne naruszenie art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Uchybienie tego typu, zdaniem Wojewody, stanowi naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów prawa miejscowego i jako dotyczące sposobu ogłoszenia uchwalonego aktu, odnosi się do całości podjętej uchwały, a nie tylko jednego jej przepisu. Z tych względów Wojewoda D. – powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym – wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z 29 marca 2006 r. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w całości. Jej zdaniem przedmiotowa uchwała nie ma charakteru abstrakcyjnego. Nie jest bowiem adresowana do rodzajowo określonej grupy podmiotów. Jej adresat został konkretnie wskazany, jest nim Burmistrz Miasta, którego w ten sposób upoważniono do podejmowania czynności faktycznych i prawnych co do dysponowania określonym składnikiem mienia komunalnego w zakresie przekraczającym zakres zwykłego zarządu. Zdaniem strony przeciwnej, uchwała nie stanowi także aktu generalnego, nie ustanawia bowiem zasad zbywania udziałów w Spółce A. Uchwała dotyczy jednorazowej czynności, po dokonaniu której, nie będzie ona już mogła być stosowana, gdyż odpadnie przedmiot jej regulacji. Natomiast odesłanie do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji nie może być interpretowane jako ustalenie zasad zbywania udziałów gminy, ale jako wskazanie przepisów mających zastosowanie do trybu postępowania w sprawie ich zbycia. Na tle powyższych okoliczności, zdaniem strony przeciwnej, bardziej uzasadnionym jest pogląd, że uchwała stanowi akt wewnętrzny, akceptujący decyzję uprzednio podjętą przez Burmistrza Miasta i należącą w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym do jego kompetencji. Natomiast obowiązek promulgacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym dotyczy jedynie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gmin. Rzeczonej uchwały więc, jako nie będącej aktem prawa miejscowego, obowiązek ten nie dotyczy. Tym samym nie mogło przy jej podjęciu dojść do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów o obowiązku ogłaszania aktów normatywnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga Wojewody D. zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia charakteru prawnego podjętej w dnia 29 marca 2006 r. przez Radę Miejską w Ś. uchwały (Nr [...]) w sprawie zbycia części udziałów Gminy Ś. w Spółce A sp. z o. o. z siedzibą w Ś. przy ul. M. S. – C. [...]. Odnosząc się do tak postawionego zagadnienia, należy na wstępie zwrócić uwagę na przedmiot i podstawę prawną podjętej przez Radę Miejską uchwały. Jak wskazano w uzasadnieniu podjętej uchwały, Spółka A, jako jednoosobowa spółka Gminy, została powołana do utworzenia i prowadzenia zakładu opieki zdrowotnej, na bazie majątku dawnego szpitala rejonowego. Mając na uwadze z jednej strony ujemną rentowność Spółki, a z drugiej charakter działalności – świadczenie usług medycznych i nie wykorzystany w tym zakresie potencjał, za najlepszy rozwianie dotyczące sposób prywatyzacji uznano pozyskanie silnego branżowego inwestora zewnętrznego, poprzez zbycie udziałów. Aktywa w postaci udziałów w jednoosobowej spółce kapitałowej, są bez wątpienia składnikami majątkowymi Gminy Ś., wchodzącymi w skład mienia gminnego w rozumieniu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotem uchwały jest więc mienie gminne. Zaskarżona uchwała w sprawie zbycia części udziałów Gminy Ś. w Spółce A, dotyczy więc sfery gospodarowania mieniem komunalnym. W uchwale tej, wyrażając zgodę na zbycie do 90 % udziałów, jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 18 ust. 2, pkt 9 lit. g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W odpowiedzi na skargę uznano, że jest to akt wewnętrzny akceptujący podjętą przez Burmistrz Miasta i należącą do jego kompetencji decyzję w sprawie zbycia udziałów tej spółki. Powołany przepis art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (burmistrza). Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Z wyżej powołanych przepisów wynika, że rada gminy jest uprawniona wyłącznie do określania zasad gospodarowania mieniem, w sprawie ustalania zasad zbywania udziałów, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem, w sprawie zbycie udziałów, należy do kompetencji burmistrza. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym sposobu zredagowania zasad postępowania, o których mowa wyżej, przyjmuje się natomiast, iż sformułowanie, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta, wskazuje na konieczność ustalenia zasad - norm postępowania, którymi winien kierować się wójt przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji. Normy tegoż postępowania winny być obowiązujące nie tylko dla wójta, ale również dla rady, dlatego niezbędne jest ich kategoryczne sformułowanie. (wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 r., III SA 431/00, LEX nr 48010, wyrok NSA z dnia 6 września 2002 r., II SA/Wr 797/02, OwSS 2003/1/12). Przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym, zawiera więc kompetencję dla rady gminy do określenia zasad podejmowania działań przez wójta w zakresie obrotu udziałami należącymi do majątku gminnego, ustawodawca nie upoważnił w nim rady gminy do udzielania każdorazowo zgody na zbywanie udziałów przez wójta. Nie można więc przyjąć poglądu Burmistrz Miasta zawartego w odpowiedzi na skargę, że przepis ten może stanowić podstawę prawną do wyrażania zgody w formie uchwały Rady, na zbycia przez Burmistrza udziałów spółki kapitałowej (czy tez zatwierdzania tej czynności), w każdym indywidualnym przypadku (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., II SA Wr 2716/00, OwSS 2002/4/101). Wskazany jako podstawa zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym, nie zawiera upoważnienia do uregulowania w sposób odmienny niż w ustawie zakresu podziału kompetencji pomiędzy radę i wójta. Oznacza to, że rada gminy, wykonując przyznaną jej przepisem ustawy kompetencję i uchwalając zasady postępowania wójta, nie ma prawa przyznać sobie innego rodzaju kompetencji, o ile przepis ustawowy tego nie przewiduje. Ponieważ ustawa nie przewidziała możliwości uczestniczenia rady w podejmowaniu przez wójta decyzji w sprawach obrotu gminnymi akcjami lub udziałami, nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, że Rada Miejska Świebodzic miała prawa ustanowić, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g wskazanej ustawy, w drodze uchwały jako aktu wewnętrznego, kompetencję w zakresie akceptacji decyzji Burmistrza Miasta co do zbycia udziałów w Spółce A. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy, zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej strony, że zaskarżona uchwała, jako dotycząca zarządu mieniem gminnym i podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy winna być oceniana jako akt prawa miejscowego, regulujący zasady zbywania udziałów przez burmistrza. Charakteru normatywnego uchwały w sprawie zasad zbycia udziałów w spółce nie pozbawia fakt, iż uchwała ta dotyczy konkretnej spółki. Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" nie wynika bowiem, że uchwała podjęta na tej podstawie dotyczyć ma jednej, dwóch, czy więcej spółek (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2003 r., sygn. II SA/Wr 2167/2001). Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlega procedurze promulgacyjnej określonej ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2002 r., II SA/Wr 797/02, OSS 2003/1/12). Zgodzić należy się w tym kontekście z zasadniczym zarzutem skargi, że § 4 zaskarżonej uchwały narusza art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. nr 190, poz.1606). Zgodnie z art. art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Natomiast zgodnie z art. 13 wskazanej ustawy z 20 lipca 200 r., w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Ogłoszenie tych aktów w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Akty prawa miejscowego wchodzi w życie w terminie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1). Jak wynika z art. 4 ust. 2 i 3 oraz z art. 5 ustawy odstępstwo od tej zasady może nastąpić tylko wobec przepisów porządkowych oraz w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Tymczasem w § 4 zaskarżonej uchwały moment wejścia w życie uchwały określono pomijając skierowanie jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co jest koniecznym warunkiem wejścia w życie uchwały tego typu. Niedopełnienie tego warunku stanowi istotne naruszenie art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchybienie to, jako stanowiące naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów prawa miejscowego i jako dotyczące sposobu ogłoszenia uchwalonego aktu, odnosi się do całości podjętej uchwały. Skutkuje więc ono nieważnością uchwały w całości (zob. wyrok NSA z dnia10 grudnia 2003 r., IISA/ Wr 2138/03). Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, należało stwierdzić jej nieważność. Z powołanych względów na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pk 1 wyroku. Orzeczenie w pkt 2 znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.