II SA/Wr 797/02

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 28 lutego 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia 28 stycznia 2002 r. w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Gminę jest podjęte na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 28 lutego 2002 r. (...), w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia 28 stycznia 2002 r. w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. W rozstrzygnięciu tym organ nadzoru stwierdził, iż uchwała ta w sposób istotny narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z par. 1 uchwały Zarząd Miasta przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji o wartości powyżej 2.000.000 zł jest obowiązany do uzyskania opinii Rady Miejskiej. Zgodnie z par. 3 tej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy zarząd gminy wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a po myśli art. 30 ust. 2 pkt 3 do zadań zarządu należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Przepis ten ustanowił zasadę, iż kompetencja do podejmowania wszelakiego rodzaju decyzji w zakresie gospodarowania mieniem gminnym należy wyłącznie do zarządu gminy. Rada gminy może się wypowiadać w tych sprawach wyłącznie w przypadkach wskazanych wprost w ustawie, np. w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy. Ponieważ prawo rady gminy do podejmowania decyzji w powyższym zakresie jest wyjątkiem od zasady wyłączności kompetencji zarządu, poszczególne upoważnienia rady do dokonywania określonych czynności należy wykładać ściśle z brzmieniem przepisu zawierającym daną kompetencję, a wykładnia rozszerzająca jest w tym wypadku niedopuszczalna. Według art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. Cytowany przepis zawiera kompetencję dla rady gminy do określenia zasad podejmowania działań przez zarząd gminy w zakresie obrotu akcjami i udziałami należącymi do majątku gminnego. Nie zawiera natomiast upoważnienia do uregulowania w sposób odmienny niż w ustawie zakresu podziału kompetencji pomiędzy radę i zarząd gminy. Oznacza to, że rada gminy, wykonując przyznaną jej przepisem ustawy kompetencję i uchwalając zasady postępowania zarządu, nie ma prawa przyznać sobie innego rodzaju kompetencji, o ile przepis ustawowy tego nie przewiduje. Ponieważ ustawa nie przewidziała możliwości uczestniczenia rady w podejmowaniu przez zarząd decyzji w sprawach obrotu gminnymi akcjami lub udziałami, Rada Miejska nie miała prawa wprowadzić do uchwalonych przez siebie zasad obowiązku konsultowania się z nią w tej sprawie w przypadkach, w których wartość transakcji przekracza 2.000.000 zł. Uchwalone przez Radę Miejską zasady sprowadzają się wyłącznie do przyznania sobie samej prawa do opiniowania postępowania Zarządu w zakresie realizowania przez niego przyznanych mu ustawą kompetencji w zakresie gospodarowania częścią mienia gminnego. Nie mamy tu zatem do czynienia z ustaleniem reguł postępowania Zarządu Miasta, lecz z przejęciem przez Radę części uprawnień Zarządu. Ponadto wskazano, że podstawa prawna uchwały nie jest zgodna z treścią jej par. 3. W podstawie prawnej Rada powołała się wyłącznie na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy. Natomiast zgodnie z par. 3 tej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718 ze zm./ w wojewódzkim dzienniku urzędowym publikuje się gminne akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 aktem prawa miejscowego jest uchwała rady gminy podjęta w sprawie zasad zarządu mieniem gminy. Akcje i udziały należące do gminy są niewątpliwie składnikiem mienia gminnego. Rada Miejska mogłaby zatem uchwalić zasady obrotu gminnymi udziałami i akcjami w formie aktu prawa miejscowego, jeżeli podjęłaby uchwałę nie tylko na podstawie wskazanego art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy, ale równocześnie na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy. Powołanie się wyłącznie na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy oznacza, że Rada Miejska miała zamiar ustalić wyłącznie wytyczne dla Zarządu w drodze aktu o charakterze wewnętrznie obowiązującym. W skardze na to rozstrzygnięcie Gmina wnosiła o jego uchylenie, zarzucając, iż po myśli art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez zarząd. Z zaskarżonej uchwały nie wynika, że nastąpiło przekazanie kompetencji Zarządu na rzecz Rady, gdyż uzyskanie opinii nie jest równoznaczne z podejmowaniem decyzji stanowiących. Z istoty opinii wynika, że służy ona uzyskaniu poglądu w sprawie, a dla organu otrzymującego opinię jest obojętna jej treść /pozytywna lub negatywna/. W ocenie skarżącego uzyskanie opinii w danej sprawie jest zasadą, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy mogłaby też ustalić w tym trybie, że przy podejmowaniu przedmiotowych decyzji zarząd będzie zasięgał opinii komisji rady, banku, co by nie oznaczało, że te kompetencje przejęły wymienione podmioty. Nie jest też - zdaniem skarżącego - zasadne stanowisko organu nadzoru w zakresie nieważności par. 3 uchwały ze względu na nieprzywołanie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy w jej podstawie prawnej. Organ, którego rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżono, wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał wywody zawarte w tym rozstrzygnięciu, przywołując dodatkowo orzeczenie NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2716/00, dla poparcia argumentu o niemożności występowania rozbieżności pomiędzy podstawą prawną uchwały a jej treścią. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 5-7 w związku z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego, uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie organu nadzoru dotyczące uchwały Rady Miejskiej. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, zwanej dalej ustawą, stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa /ust. 4/. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad organów gminy ma znaczenie dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwał organu gminy. Powołana ustawa nie określa natomiast rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takie naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały. Według art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. Przepisy ustawy nie definiują pojęcia sprawy majątkowej przekraczającej zakres zwykłego zarządu ani nie statuują ramowych warunków uchwały dotyczącej wspomnianych zasad. W zakresie tego pierwszego pojęcia istnieje zatem możliwość samodzielnej oceny ze strony rady gminy, jakie sprawy, wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy wymagają określenia zasad postępowania. Zaliczenie do nich wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji o wartości powyżej 2.000.000 zł nie jest przez organ nadzoru kwestionowane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym sposobu zredagowania zasad postępowania, o których mowa w przepisach ustawy, przyjmuje się natomiast, iż "sformułowanie, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez zarząd, wskazuje na konieczność ustalenia zasad - norm postępowania, którymi winien kierować się zarząd przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji. Normy tegoż postępowania winny być obowiązujące nie tylko dla zarządu, ale również dla rady, dlatego niezbędne jest ich kategoryczne sformułowanie." /wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 r., III SA 431/00 nie publ./. Uchwalone przez Radę Miejską zasady wymogom tym odpowiadają i nie stoi temu na przeszkodzie ich lakoniczność. Rada gminy była bowiem uprawniona i umocowana ustawowo do wyboru konkretnych zasad /lub zasady/ obowiązującej przy omawianej czynności dotyczącej spraw majątkowych gminy. Wbrew stanowisku organu nadzoru wymóg uzyskania przez zarząd gminy wstępnej opinii rady nie narusza suwerennych uprawnień tego zarządu w zakresie gospodarowania majątkiem gminy. Z treści uchwały nie wynika, by opinia rady przed podjęciem czynności musiała być pozytywna, ani też nie wynika, by skuteczność czynności majątkowej była uzależniona od tego rodzaju pozytywnej opinii. W każdym przypadku dokonanie takiej czynności pozostaje w gestii Zarządu Miasta. Sąd nie podziela też poglądu zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym, jakoby podstawa prawna, na której oparto uchwałę, była wadliwa lub sprzeczna z jej treścią. Niepowołanie w niej przepisu art. 40 ust. 2 ustawy, wskazującego, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy m.in. w zakresie zasad zarządu mieniem gminy, nie podważa bowiem ani kompetencji rady gminy do wydania tego rodzaju zasad wynikających wprost z art. 18 ust. 2 ustawy ani nie zmienia charakteru prawnego uchwały jako aktu prawa miejscowego podlegającego procedurze promulgacyjnej określonej ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718 ze zm./. W tym stanie rzeczy zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 91 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim dopatrzono się w nim istotnego naruszenia prawa, i z tego względu, na podstawie art. 24 ust. 2 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec jak w sentencji.