II SA/Gl 272/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2007 r. sprawy ze skarg J. M., H. M., Z. M., A. W., A. G., J. B., A. B., W. S., N. S., Z. T. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi. Rada Miasta C. w dniu [...]r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic A i B w C.. W § [...] tej uchwały podano, że przedmiotem projektowanego planu miejscowego jest przeznaczenie terenu położonego w rejonie wskazanych ulic dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z usługami rangi ogólnomiejskiej. W dniu [...]r. na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęły skargi na tę uchwałę wniesione przez J. M. oraz Z. T., A. G., H. i Z. M., N. i W. S., A. i J. B. i A. W.. Skarżący są właścicielami bądź współwłaścicielami nieruchomości gruntowych położonych w rejonie objętym planowaną uchwałą i domagali się uchylenia zaskarżonej uchwały jako naruszającej prawo, a w szczególności przepisy art. 6 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 2 pkt 7 i 8, art. 32 ust. 3 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm./ oraz art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rozwijając podniesione zarzuty podali, że zakwestionowana uchwała pozbawia ich jako właścicieli nieruchomości uprzednio przyznanych im praw, przez co godzi w zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Uchwała ta podważa także zaufanie obywateli do władz samorządowych i państwowych oraz praw przez nich stanowionych. Jak należy wnosić z treści skargi skarżący dopatrują się naruszenia zaskarżoną uchwałą swoich praw w związku z zapisami zamieszczonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C., które dotyczą obszaru oznaczonego symbolem [...]. We wspomnianym studium przyjętym uchwałą Rady Miejskiej C. z dnia [...]r. nr [...] wprowadzony został bowiem zakaz lokalizacji sklepów spożywczych o powierzchni sprzedaży do 400 m2. W uzasadnieniu skargi podali, że pismem z dnia [...]r. J. M. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych skarżących zwrócił się w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ do Przewodniczącego Rady Miasta C. o usunięcie naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na to wystąpienie otrzymał w dniu [...]r. pismo podpisane przez Przewodniczącego Rady Miasta C., w którym poinformowano go o bezzasadności wniesionej skargi oraz braku podstaw do wszczęcia procedury zmierzającej do usunięcia wskazanego w niej naruszenia prawa. Skarżący podali także, że niezależnie od tej skargi wniesiona została także do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarga na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...]r. zatwierdzająca Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C., a sprawa została opatrzona sygnaturą II SA/Gl 135/06. Ponadto na tę ostatnio wymienioną uchwałę wnieśli też skargi do Wojewody [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C.. W odpowiedzi na skargę Gmina C. reprezentowana przez Prezydenta Miasta C. zastępowanego przez radcę prawnego R. W. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Gmina podała, że podniesione w skardze zarzuty nie znajdują uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zaskarżona uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego w świetle przepisów prawa nie stanowi aktu prawa miejscowego, którym będzie dopiero uchwała kończąca proces planistyczny podjęta w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego. Zaskarżona uchwała wbrew sugestiom skarżących nie powoduje też zdaniem Gminy żadnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości nią objętych oraz nie ustala sposobu przeznaczenia terenu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności, bowiem stosownie do przepisów art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może nastąpić to dopiero w oparciu o zatwierdzony plan miejscowy. Gmina C. uznała także, że sformułowane w skardze zarzuty odnoszące się do uchwały w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. nie pozostają w żadnym związku z zaskarżoną uchwałą. W piśmie z dnia [...]r. skarżący J. M. odniósł się do treści udzielonej odpowiedzi na skargę. Podniósł, że Prezydent Miasta w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skargi. Zauważył, że podstawową wytyczną określającą przeznaczenie terenu objętego granicami projektu planu jest studium gminne, a zatem nie można się zgodzić ze stanowiskiem zajętym w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności. Tym samym przystąpienie do uchwalenia planu miejscowego – przy zapisie studium zakazującego na obszarze objętym projektem lokalizacji nowych sklepów spożywczych o powierzchni sprzedaży do 400 m2 oraz innych obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2 – w zdecydowany sposób ograniczy wykonywanie przysługującego mu oraz innym osobom fizycznym prawa własności. Powołał się też, na dołączoną do pisma kopię umowy przedwstępnej zawartej z przyszłym inwestorem dotyczącą sprzedaży należącej do niego nieruchomości pod warunkiem uzyskania przez nabywcę pozwolenia na budowę samoobsługowego domu towarowego o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m2. Wreszcie podał, że postanowieniem Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. zawieszone zostało postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowo-handlowego toczące się z jego i pozostałych skarżących wniosku, co miało miejsce w związku z przystąpieniem przez gminę do opracowania planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należało rozważyć dopuszczalność skarg wniesionych w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kierując się utrwalonym orzecznictwem należy przyjąć, że kontrolowana uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem mieści się w sferze działalności komunalnej mającej na celu realizację zadań publicznoprawnych /por. m.in. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. W 10/93 w: OTK 1994 cz. II, poz. 46 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1996 r., III ARN 45/96 w: OSNAPiUS 1997 nr 8, poz. 125/. Skarżący dopełnili też przewidzianego przepisem art. 101 ust. 1 ustawy gminnej wymogu wezwania Rady Miasta C. do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na to wezwanie uzyskali w terminie /określonym w art. 101 ust. 3 ustawy gminnej/ pisemną odpowiedź udzieloną im przez Przewodniczącego Rady Miasta C.. Skargi zostały wniesione bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a zatem z naruszeniem trybu nakazanego przepisem art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a./. W terminie otwartym do ich wniesienia określonym w art. 53 § 1 p.p.s.a., Sąd przesłał jednak je Radzie Miasta C., co powoduje, że zostały wniesione w ustawowym terminie. Wobec powyższego skoro skargi spełniają także inne wymogi formalne określone przepisami p.p.s.a. należy stwierdzić ich dopuszczalność. Skargi nie zasługują jednak na uwzględnienie z uwagi na brak legitymacji prawnej do ich wniesienia przewidzianej przepisem cytowanego już kilkakrotnie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zauważyć należy, co było podnoszone w orzecznictwie, że legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, została ukształtowana odmiennie niż w art. 50 § 1 p.p.s.a. albowiem aby mieć uprawnienie do jej wniesienia nie wystarcza wykazanie posiadania interesu prawnego lecz wskazać należy, że ten interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r. OSK 1563/04, w: LEX nr 171196/. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma też charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawienia /por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004, w: Wokanda 2005, Nr 7 – 8, str. 69/. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym muszą więc wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także istniejącym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Podkreślić też trzeba, że interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną, przy czym zachodzić musi bezpośredni i realny związek między tym interesem prawnym, a aktem stosowania prawa materialnego. Analizując taki związek należy – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny – eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej /wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. II SA 2637/02, w: LEX nr 80699/. Przenosząc te ogólne rozważania na grunt kontrolowanej uchwały intencyjnej podjętej w oparciu o art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stwierdzić brak podstaw do przyjęcia, że uchwała ta naruszyła interes prawny skarżących. Podzielić tutaj trzeba pogląd prawny zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r. II SA/Bk 763/05, /w: LEX nr 182866/, że w wyniku podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego nie dochodzi do naruszenia interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaprezentowaną tezę należy jednak uzupełnić zastrzeżeniem, że uchwała taka nie powinna zawierać wstępnych ustaleń, co do przyszłych zapisów planu, które potencjalnie mogą powodować naruszenie interesu prawnego właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości nią objętych. Zdaniem doktryny nie ma co prawda przeszkód, aby rada gminy w uchwale inicjującej procedurę planistyczną wyraziła podstawowe założenia w zakresie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Nie może to jednak naruszać podziału kompetencji w zakresie planowania między organami gminy /por. Z.Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 146/. W § [...] zaskarżonej uchwały Rada wskazała, że przedmiotem planu miejscowego będzie przeznaczenie oznaczonego w niej terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z usługami rangi ogólnomiejskiej. Powyższy zapis nie spowodował jednak naruszenia interesu prawnego skarżących domagających się przeznaczenia w planie terenów należących do nich nieruchomości pod budowę obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m2. Dowodzi tego zapis zamieszczony w pkt 2.3 tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz.U. Nr 164, poz. 1587/. Zgodnie z tym zapisem do terenów oznaczonych w projekcie planu jako "tereny zabudowy usługowej" wchodzą bowiem "tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2". Odnosząc się do zarzutów skarg podnoszących kwestie związania organów gminy przygotowujących projekt planu miejscowego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. wskazać należy, że nie mogły być one skutecznie podniesione w przedmiotowym postępowaniu, albowiem wspomniane studium zostało przyjęte przez Radę Miasta C. odrębną uchwałą. W tym stanie rzeczy skargi podlegają oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.