II OSK 1555/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2079/05 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej dostaw oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2079/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] września 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w sprawie zmniejszenia skarżącemu indywidualnej ilości referencyjnej dostaw mleka. Organy obu instancji ustaliły, iż skarżący na dzień 1 kwietnia 2004 r. posiadał indywidualną ilość referencyjną dostaw mleka w wysokości 16 416 kg. W roku kwotowym 2004/2005 sprzedał on do podmiotu skupującego mleko w ilości 9 260 kg, co stanowiło 56,4 % przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej. Tym samym skarżący nie wykorzystał co najmniej 70 % przysługującej mu indywidualnej ilości referencyjnej, dlatego na podstawie art. 32 ust 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 93, poz. 897 z późn. zm.) dokonano jej zmniejszenia o niewykorzystaną część tj. o 7156 kg. Zdaniem organu wskazane przez skarżącego okoliczności nie mogły być uznane za przypadek działania siły wyższej lub inny należycie uzasadniony przypadek, mający tymczasowy wpływ na zdolność produkcyjną gospodarstwa tego producenta w rozumieniu art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. Urz. L 270, 21/10/2003, P. 0123-0136) w zw. z art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. L 270, 21/10/2003, P. 0001-0069). W ocenie Prezesa Agencji Rynku Rolnego fakt, iż skarżący musiał oddać na rzeź dwie z siedmiu krów, z których jedna była jałowicą i nie dawała jeszcze mleka nie mógł mieć znaczącego wpływu na zdolność produkcyjną jego gospodarstwa. Ponadto na zdolność tą w roku kwotowym 2004/2005 nie mogła mieć wpływu także klęska suszy na terenie gminy M., gdyż - jak wynika z zaświadczenia Burmistrza M. - susza ta miała miejsce w 2003 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu II instancji, wskazując, iż zgodnie z art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej o jej niewykorzystaną część nie można dokonywać w przypadkach siły wyższej i w należycie uzasadnionych, uznanych przez właściwy organ, przypadkach tymczasowo wpływających na zdolność produkcyjną danych producentów. Działanie siły wyższej lub nadzwyczajne okoliczności są uznawane przez właściwy organ w przypadkach wymienionych w art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 tj. przykładowo w przypadku: śmierci rolnika, długookresowej niezdolności do pracy, poważnej klęski żywiołowej w znacznym stopniu dotykającej grunty rolne gospodarstwa, zniszczenia budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku, epidemii dotykającej część lub cały żywy inwentarz gospodarza. Sąd I instancji stwierdził, iż okoliczności przedstawione przez B. M. nie mogą być uznane za działanie siły wyższej lub traktowane jako inne należycie uzasadnione przypadki wpływające na zdolność produkcyjną skarżącego. Zdaniem Sądu organ słusznie zauważył, że wskazywana przez skarżącego susza nastąpiła w 2003 r., czyli przed okresem kwotowym 2004/2005, nadto nie oceniono jej w kategoriach poważnej klęski żywiołowej w znacznym stopniu dotykającej grunty rolne gospodarstwa. Również oddania na ubój dwóch krów z powodów rozrodczych nie można określić mianem epidemii, dotykającej część lub cały żywy inwentarz gospodarza. Sąd I instancji wskazał ponadto na nieracjonalność zachowania się skarżącego w dniu 3 września 2003 r., tj. w momencie wnioskowania o przyznanie tak wysokiej kwoty mlecznej, ponieważ już wtedy - zgodnie z oświadczeniem złożonym na rozprawie do protokołu - był on świadomy suszy i jej ewentualnych skutków w 2004 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż wprawdzie zdarzenia takie, jak np. ubytek bydła, czy susza bez przeszkód można zaliczyć do przypadków losowych, niemniej jednak nie można określić ich mianem siły wyższej czy nadzwyczajnej okoliczności, albowiem taka kwalifikacja jest możliwa pod ściśle określonymi warunkami, określonymi w art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. W skardze kasacyjnej od tego wyroku B. M. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. L 270, 21/10/2003, P. 0001-0069). Powołując się na powyższą podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 1782/2003 nie powinien być interpretowany zawężająco, gdyż nie zawiera on zamkniętej listy przypadków, które składają się na pojęcie "działanie siły wyższej lub nadzwyczajne okoliczności". Stany faktyczne wymienione w punktach a-e tego przepisu jedynie przykładowo wypełniają zakres tego pojęcia. Poza tymi przypadkami mogą występować sytuacje, które mają wpływ na wielkość dostaw rolnika w ramach kwot referencyjnych, a które nie zależą od jego działań czy zaniechań i usprawiedliwiają odstąpienie od obniżenia wielkości przyznanych kwot referencyjnych w świetle art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1788/2003. Zdaniem skarżącego do takich sytuacji zaliczyć trzeba niezależne od strony ubytki w stadzie spowodowane chorobą, czy też suszę, niekoniecznie występującą w okresie kwotowym, ponieważ istnieje związek przyczynowy pomiędzy tymi zdarzeniami a spadkiem dostaw. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, iż ustalenia faktyczne w tej sprawie nie budziły wątpliwości organu i nie były też kwestionowane przez skarżącego. Organ w ramach uznania administracyjnego dokonał oceny przedstawionych przez skarżącego zdarzeń, mogących mieć wpływ na zmniejszenie jego zdolności produkcyjnej w świetle art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1788/2003 w zw. z art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 1782/2003. Nie jest to więc błędna interpretacja przepisu, ale ustalenie czy powołane przez skarżącego okoliczności są przypadkami siły wyższej bądź należycie uzasadnionymi przypadkami, mającymi tymczasowy wpływ na zdolność produkcyjną gospodarstwa rolnego, które uzasadniają odstąpienie organu od wykonania dyspozycji art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 93, poz. 897 z późn. zm.). Zdaniem organu powołane przez stronę skarżącą okoliczności suszy, mającej miejsce w 2003 r., jak też choroby dwóch krów nie są zdarzeniem tożsamym, bądź porównywalnym z okolicznościami wskazanymi w art. 40 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 244, poz. 2081 ze zm.) w przypadku wprowadzenia przez producenta do obrotu w roku kwotowym mleka lub przetworów mlecznych w ilości mniejszej niż 70 % przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji zmniejsza, w drodze decyzji, indywidualną ilość referencyjną o jej niewykorzystaną część. Odstąpienie od tego zmniejszenia jest możliwe w przypadkach siły wyższej i w należycie uzasadnionych, i uznanych przez właściwy organ, przypadkach tymczasowo wpływających na zdolność produkcyjną danych producentów (art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. Urz. L 270, P. 0123-0136)). Przykładowy katalog przypadków siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności zawiera art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. L 270, 21/10/2003, P. 0001-0069). Są to np.: śmierć rolnika, długookresowa niezdolność rolnika do pracy, poważna klęska żywiołowa w znacznym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa, zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku, epidemia dotykająca część lub cały żywy inwentarz gospodarza. Należy zgodzić się z twierdzeniem skarżącego zawartym w skardze kasacyjnej, iż powołany przepis nie zawiera zamkniętego katalogu przypadków siły wyższej czy innych nadzwyczajnych okoliczności, które mogą mieć wpływ na zmniejszenie zdolności produkcyjnej danego producenta. Jednak zdarzenia, które w konkretnym stanie faktycznym mogłyby uzasadniać odstąpienie od zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej powinny być zdarzeniami porównywalnymi do przypadków wymienionych przykładowo w art. 40 ust. 4 lit. a - e rozporządzenia nr 1782/2003. Powinny to więc być zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym, niemożliwe do przewidzenia, powodujące znaczne zmniejszenie produkcji mleka przez danego producenta, a tym samym znaczne zmniejszenie ilości mleka wprowadzanego przez niego do obrotu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszonych przez skarżącego okoliczności nie można uznać za przypadki siły wyższej lub inne nadzwyczajne okoliczności w rozumieniu art. 40 ust. 4 rozporządzenia. Dokonana w tym zakresie przez Sąd I instancji, jak również przez organy orzekające w sprawie ocena zaistniałego stanu faktycznego jest prawidłowa. Słusznie stwierdził Sąd I instancji, że za okoliczność uzasadniającą odstąpienie od zmniejszenia skarżącemu indywidualnej ilości referencyjnej dostaw nie można uznać suszy, która miała miejsce na terenie gminy M. w 2003 r. i spowodowała straty w plonach oraz zmniejszenie ilości paszy dla bydła. Skutki tej suszy skarżący mógł bowiem odczuwać w początkowych miesiącach roku kwotowego (kwiecień - maj 2004 r.). Ponadto występując we wrześniu 2003 r. o przyznanie mu indywidualnej ilości referencyjnej w wysokości 16 416 kg skarżący mógł przewidzieć jakie będą skutki tej klęski żywiołowej i dostosować tą ilość do zdolności produkcyjnej swojego gospodarstwa w roku kwotowym 2004/2005. Za nadzwyczajną okoliczność, która mogła mieć wpływ na zmniejszenie zdolności produkcyjnej skarżącego nie można również uznać oddania przez niego dwóch spośród pięciu krów na rzeź z powodu choroby. W związku z tym, że jedna z tych krów była jałowicą i nie dawała mleka, skarżący utracił w zasadzie jedną z czterech krów produkujących mleko w gospodarstwie. Nie można uznać, że było to nadzwyczajne zdarzenie porównywalne do epidemii dotykającej część lub cały żywy inwentarz gospodarza, o której mowa w art. 40 ust. 4 lit e powołanego rozporządzenia. Wskazać trzeba, iż prowadzenie działalności rolniczej powiązane jest również z ponoszeniem pewnego gospodarczego ryzyka, które głównie wiąże się z uzależnieniem ilości i jakości produkcji od czynników zewnętrznych, głównie od pogody. Utrata zwierzęcia, spowodowana chorobą wynikającą z powikłań poporodowych jest zdarzeniem losowym, które może dotknąć każdego producenta rolnego w ramach ryzyka związanego z prowadzoną przez niego działalnością produkcyjną. Nie każde zdarzenie, które można zaliczyć do wypadków losowych w ramach ryzyka gospodarczego przy prowadzeniu działalności rolniczej uzasadnia jednak odstąpienie od zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej na podstawie art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003 w zw. z art. 40 ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003. Jak już wskazano powyżej muszą to być zdarzenia nadzwyczajne, niemożliwe do przewidzenia, porównywalne do okoliczności wyliczonych w art. 40 ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003. Przykładowo wskazać można, że w przepisie tym jako przykład siły wyższej nie została wymieniona klęska żywiołowa, lecz "poważna klęska żywiołowa w znacznym stopniu dotykającą grunty rolne gospodarstwa". Ustawodawca kładzie więc nacisk nie tylko na charakter okoliczności, które mogą wpłynąć na zdolność produkcyjną gospodarstwa rolnego, lecz również na rozmiar skutków spowodowanych przez takie zdarzenia. Wskazać należy również, że przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 244, poz. 2081 ze zm.) przewidują instytucje, które pozwalają rolnikom zarówno na zmniejszenie, jak i na zwiększenie przysługującej im indywidualnej ilości referencyjnej w trakcie roku kwotowego. Jeżeli producent dysponuje indywidualną ilością referencyjną, która w danym roku kwotowym znacznie przewyższa możliwości produkcyjne jego gospodarstwa może prawo to częściowo zbyć (art. 22 ust. 1 ustawy) lub oddać w używanie innemu producentowi (art. 22a ust. 1 ustawy), nie narażając się na zastosowanie wobec niego sankcji w postaci zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy. Natomiast rolnik, który w danym roku kwotowym ma możliwość wprowadzenia do obrotu mleka lub jego przetworów w ilości przewyższającej przysługującą mu indywidualną ilość referencyjną może dodatkowo prawo to nabyć lub wziąć w używanie od innego producenta. Producent, który zwiększył sprzedaż mleka lub jego przetworów w trakcie roku kwotowego może również ubiegać się o przyznanie mu dodatkowej indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy (art. 16 ust. 1 ustawy). Korzystanie przez producenta z możliwości przewidzianych w tych przepisach może pozwolić mu na dostosowanie przyznanej mu kwoty mlecznej do aktualnych możliwości produkcyjnych gospodarstwa i niwelowanie skutków ryzyka gospodarczego ponoszonego przez niego przy prowadzeniu działalności rolniczej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.