I OSK 453/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Leszek Włoskiewicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2005r. sygn. akt II SA/Rz 149/05 w sprawie ze skargi E. SA w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany wpisu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od E. S.A. we Wrocławiu na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 220,- zł (dwieście dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE: Wyrokiem z dnia 09 listopada 2005r. sygn. akt II SA/Rz 149/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], odmawiającą uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 marca 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 02 grudnia 1998r., a którą to decyzją Prezydent Miasta [...] dokonał zmiany w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki Lancia nr rej. [...] z samochodu osobowego na ciężarowy. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ustalił następujący stan faktyczny. Na wniosek Ł. C. z dnia 02 grudnia 1998r. Prezydent Miasta [...] zarejestrował pojazd samochodowy marki Lancia, jako samochód osobowy o numerze rejestracyjnym [...]. Następnie - również na wniosek Ł. C. z dnia 02 grudnia 1998 r., na podstawie zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym, iż w pojeździe dokonano zmian przystosowujących go do przewozu osób i ładunku - Prezydent Miasta [...] dokonał zmiany w dowodzie rejestracyjnym tego pojazdu, określając jego rodzaj jako samochód ciężarowy. W dniu 03 grudnia 1998 r. pojazd został przerejestrowany na E. w [...]. Decyzją z dnia 18 marca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 02 grudnia 1998r., którą dokonano zmiany w dowodzie rejestracyjnym pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy. Kolegium, za rażące naruszenie prawa, uznało fakt naruszenia art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 01 lutego 1993 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów (t.j. Dz. U. Nr 155, poz. 772 z późn. zm.), polegający na dokonaniu zmiany w dowodzie rejestracyjnym w oparciu o zaświadczenie o pozytywnym wyniku badań technicznych pojazdu, a nie w oparciu o świadectwo homologacji na dany typ samochodu. Wnioskiem z dnia 07 października 2002 r. E. w [...] domagał się wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2003 r. Kolegium wznowiło przedmiotowe postępowanie o stwierdzenie nieważności i decyzją z dnia [...] odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia 18 marca 2002 r., a następnie rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy wyżej wymienioną decyzję. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie spółka E. S.A. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołując się na treść art. 68 ust. 1 i 9 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym stwierdził, iż dokonanie zmiany typu samochodu z osobowego na ciężarowy w oparciu o zaświadczenie o pozytywnym wyniku badań technicznych pojazdu, a nie na podstawie świadectwa homologacji stanowiło naruszenie prawa. Podkreślił, iż redakcja art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy nie daje podstaw do równorzędnego traktowania badań homologacyjnych oraz badań technicznych pojazdu, dlatego też nie jest dopuszczalna zmiana danych określonych w świadectwie homologacji pojazdu w drodze wydania zaświadczenia o wyniku badań technicznych. Sąd pierwszej instancji wskazał jednak, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zbadało w należyty sposób, czy owo naruszenie prawa miało rażący charakter. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że rażące naruszenie prawa jest to naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, normy prawa materialnego lub procesowego. Ponadto Sąd I instancji podniósł, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, a jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Przepisy te bowiem obligują organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania oraz rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie ustosunkowało się do przytaczanych przez stronę skarżącą pism Ministra Transportu oraz wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszących się do przedmiotowej problematyki. Również analiza orzeczeń wydanych w analogicznych sprawach przez inne Samorządowe Kolegia Odwoławcze - zdaniem Sądu -pozwoliłaby organowi na stwierdzenie, czy przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie są obiektywnie jednoznaczne, czy też nie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy została przeprowadzona analiza interpretacji przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 02 grudnia 1998 r. (w następstwie której dokonano zmiany wpisu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu), orzecznictwa organów stosujących prawo w przedmiotowym zakresie według stanu sprzed wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 23 października 2000 r. OPK 17/00 oraz wskazanych przez stronę skarżącą pism Ministra Transportu. Zdaniem Sądu I instancji dopiero to pozwoli na ustalenie, czy wskazana decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Minister Transportu i Gospodarki Morskiej jest jednym z organów zajmujących się interpretacją przepisów dotyczących rejestracji pojazdów i stanowisko Ministra musi być wzięte pod uwagę przy określeniu jednoznaczności rozumienia przepisów, których dotyczy postępowanie. Natomiast analiza orzeczeń innych organów pozwoli organowi wyrobić sobie zdanie, czy interpretowane przez niego przepisy są jednoznaczne. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] złożyło w ustawowym terminie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; zwanej dalej ustawą). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżyło wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 1, 2 i 3 wskazanej ustawy. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż w myśl powołanego art. 141 § 4 ustawy Sąd Administracyjny zobligowany jest do zawarcia w motywach rozstrzygnięcia wskazań odnośnie postępowania organu administracyjnego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku nie zamieścił żadnych wskazówek dla dalszego toku postępowania, a ograniczył się jedynie do podania wariantów ewentualnych rozstrzygnięć, polegających na analizie orzecznictwa przez różne organy w podobnych sprawach. Nie wskazał jednak właściwego rozstrzygnięcia problematycznego zagadnienia prawnego, a zatem -zdaniem skarżącego organu - uchylił się od ustawowej powinności badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (tj. art. 1 i 3 ustawy). Uzasadnienie wyroku Sądu zawiera wiele hipotez, które trudno zrekonstruować, jako wiążące dla organu mającego ponownie rozpoznawać sprawę. Tym samym takie uzasadnienie odbiega od przyjętych norm uzasadnienia, nie zawiera ono bowiem wskazówek dla organu co do dalszego postępowania, jak i nie wskazuje czy przesłanki, na których oparł orzeczenie są trafne. Ponadto Sąd nie dokonał wnikliwej analizy akt sprawy do czego obligował go przepis art. 133 § 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Katalog przyczyn nieważności postępowania został określony w § 2 art. 183 ustawy, a wystąpienie jednej z przyczyn nieważności postępowania wymienionej w tym przepisie skutkuje uchyleniem orzeczenia nawet wtedy, gdy zarzut nie został podniesiony w skardze kasacyjnej. Z akt sprawy, która jest przedmiotem rozpoznania w związku z wniesioną skargą kasacyjną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w / wynika, że skargę skierowaną do Sądu w Rzeszowie w imieniu E. w [...] podpisało dwóch prokurentów - prokura łączna w rozumieniu art. 1091 kc. Prokura łączna nie oznacza, że prokurenci upoważnieni są do złożenia oświadczenia woli, jak również podejmowania czynności w postępowaniu sądowym. W myśl art. 28 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, osoby prawne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy lub osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Tylko oświadczenia lub czynności podjęte przez właściwe organy są uznawane za czynności danej osoby prawnej. Organy upoważnione do działania w imieniu spółki akcyjnej określone zostały art. 373 § 1 ustawy - kodeks spółek handlowych. Z wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, kto może reprezentować spółkę - E. Mianowicie w dziale 2 w rubryce "sposób reprezentacji podmiotu" wskazano jako osobę reprezentującą spółkę jednoosobowo Prezesa lub dwóch członków zarządu łącznie lub jednego członka Zarządu łącznie z prokurentem, co jest zgodne z powołanym art. 373 § 1 kodeksu spółek handlowych. Z powyższego wynika, że spółka składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie była należycie reprezentowana. Oczywiście jest to brak usuwalny, ale Sąd nie podjął żadnych czynności w tym zakresie i rozpoznał sprawę. Czynności podjęte przez niewłaściwe osoby mogły być następnie konwalidowane przez ich potwierdzenie przez organy upoważnione do reprezentowania spółki. W tym stanie zachodzi przyczyna nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skutkuje to uchyleniem zaskarżonego wyroku. Niezależnie od powyższego dodatkowo należy podnieść, że zarówno organy jak i sąd obowiązane są orzekać zgodnie z przepisami prawa. W art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zostało określone, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Te ostatnie akty wydają ministrowie na podstawie art. 149 ust. 2 Konstytucji. Pisma ministrów nie stanowią źródła prawa, jak również nie są źródłami prawa zarządzenia, które w myśl art. 93 Konstytucji nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywatela, osób prawnych czy też innych podmiotów. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana tylko pod względem zgodności z prawem (legalności). Na kontrolę sprawowaną przez sąd nie może wpływać analiza orzeczeń wydanych przez organy w podobnych sprawach lub pism Ministra. Również organy nie mogą jako podstawy stosować innych źródeł prawa. Analiza przepisów na tle danej sprawy należy do sądu. W uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji powinno znaleźć się ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie. Nie jest natomiast wystarczające powoływanie się ogólnie na inne orzeczenia organów, a nawet na orzeczenia sądu i zalecenie dokonania przez organ w oparciu o te orzeczenia ustaleń co do jednolitości orzecznictwa. Organ stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 października 1998 r. dał wyraz w uzasadnieniu, jakie przepisy jego zdaniem zostały naruszone i tym samym uznał, że zachodzi rażące naruszenie tych przepisów. Do Sądu zatem należy ocena, czy zostały naruszone przepisy i czy to naruszenie jest rażące. Z tych też względów również zarzut strony skarżącej naruszenia art. 1 i art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi jest słuszny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił jak w sentencji.