II SA/Sz 770/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Spółki P. w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymanie użytkowania I u c h y l a zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] roku Nr [...], II stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomieniem z dnia [...] r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania fermy trzody chlewnej w [...], zlokalizowanej na działkach nr [...] obręb [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) wstrzymał P. S.A. użytkowanie fermy trzody chlewnej w [...] zlokalizowanej na ww. działkach, z dopuszczeniem możliwości zakończenia cyklu produkcyjnego. W uzasadnieniu organ podał, że ferma zarodowa trzody chlewnej w [...] została wybudowana w latach 80-tych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r., nr [...] i planowana była na obsadę trzody chlewnej stan średniodzienny – 3.646 sztuk. P.S.A. po przejęciu fermy w [...] roku i przeprowadzeniu robot remontowych obiektów inwentarskich oraz infrastruktury towarzyszącej uzyskała 12 tys. stanowisk hodowlanych. Porównując skalę produkcji trzody chlewnej zakładaną w rozwiązaniach projektowych z [...] roku, organ stwierdził, że uległa ona prawie trzykrotnemu zwiększeniu w sztukach i dwukrotnemu zwiększeniu w DJP. Zaistniały więc okoliczności, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, to znaczy podjęto działalność zmieniającą warunki pracy, warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska oraz wielkości i układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania fermy trzody chlewnej wymagała wykonania robót budowlanych podlegających zgłoszeniu oraz w stosunku do obiektów inwentarskich nr 10 i 11 podlegających pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji organ pierwszej instancji stwierdził, że likwidacja samowoli może nastąpić w oparciu o art. 71 ust. 3, który umożliwia w tym wypadku odpowiednie zastosowanie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Na to postanowienie zażalenie wniosła P.S.A. w [...] wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zarzuciła, że bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy organ przyjął, że Spółka nie dokonała zgłoszenia remontu istniejących obiektów (pismo z dnia [...] r. – [...]), poprzestając na wyjaśnieniach Wydziału Architektury i Budownictwa, podczas gdy adresatem było Starostwo Powiatowe w [...]. Skarżąca wskazała dowody pośrednie mające świadczyć o tym, że Starostwo Powiatowe w [...] poinformowane było o prowadzonym remoncie fermy. Ponadto skarżąca zarzuciła, że postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Organ ten nie zapoznał się i nie przeprowadził żadnych dowodów, które pozwoliłyby na ustalenie warunków i sposobu użytkowania budynków inwentarskich od roku 1980 oraz przez poprzednich dzierżawców. Tym samym nie udowodnił na czym polega w [...] r. "zmiana warunków pracy i warunków higieniczno-sanitrarnych" oraz "zmiana warunków ochrony środowiska". [...] Wojewódzki Inwestor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) i art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania bez pozwolenia właściwego organu. Rozstrzygając sprawę organ pierwszej instancji zastosował właściwe przepisy ustawy Prawo budowlane, a zatem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Ustosunkowując się do zarzutów poniesionych w zażaleniu organ wyjaśnił, że niedokładne wyjaśnienie przez organ pierwszej instancji sprawy zgłoszenia robót budowlanych nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, sprawa może być zbadana w dalszym postępowaniu. Stwierdzony fakt samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów fermy jest wystarczające do wstrzymania ich użytkowania. Skargę na powyższe postanowienie złożyła P. S.A. w [...] wnosząc o jego uchylenie, podnosząc takie same argumenty jak w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inwestor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, iż doszło do naruszenia prawa, a w szczególności przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny oraz słuszny interes strony. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83, ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. W rozpatrywanej sprawie organy przyjęły, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania fermy trzody chlewnej w [...] bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Skarżąca zarzuty w tym zakresie podnosiła już w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji wskazując, że nie została udowodniona samowolna zmiana sposobu użytkowania fermy. Mimo tego organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania uzupełniającego i utrzymał w mocy to postanowienie. Tymczasem skarżąca wskazywała, że organ chcąc ustalić czy doszło do zmiany sposobu użytkowania fermy, powinien sposób użytkowania przez nią fermy odnieść do stanu z roku 2000 - bezpośrednio poprzedzającego przejęcie przez skarżącą fermy od poprzedniego dzierżawcy tj. Spółki F. w [...]. Zdaniem Sądu tylko takie porównanie mogłoby wiarygodnie świadczyć o tym czy faktycznie skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania fermy. Przywołane przez organy na tę okoliczność dowody w postaci pozwolenia na budowę fermy oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są wystarczające. Z dowodów tych nie wynika bowiem w jakim stanie skarżąca przejęła fermę. Jest to o tyle istotne, że jak wynika z ustaleń organów, skarżąca nie wybudowała żadnych nowych budynków inwentarskich, wykorzystała tylko budynki istniejące, wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę z 1980 r. Naruszenie przez organy orzekające w sprawie przepisów art. 7 i 77 kpa, skutkowało wydaniem wadliwych rozstrzygnięć. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienia przez organy wymaga również, przynajmniej w zakresie wskazanym w zażaleniu, czy faktycznie skarżąca nie dokonała zgłoszenia remontu fermy pismem z dnia [...] r. Sąd podziela w tym zakresie argumenty skarżącej, że istotne jest czy rzeczone pismo wpłynęło do Starostwa Powiatowego w [...], a nie konkretnie do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.