II OSK 302/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Zofia Flasińska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. i B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 449/05 w sprawie ze skargi R. i B. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r. oddalił skargę R. i B. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 maja 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Towarzystwu Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. pozwolenia na wykonanie robót "dokończeniowych" inwestycji pod nazwą "Budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. P. w K.". W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony przez organ administracji w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, że R. i B. J., którzy wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 maja 2004 r. nie mają przymiotu strony w sprawie. Przedmiotem kwestionowanej przez nich decyzji z dnia 19 maja 2004 r. jest wykonanie: kotłowni gazowej wewnątrz istniejącego już budynku, wykonanie infrastruktury zewnętrznej, a to: przyłączy gazu i wewnętrznej instalacji gazowej, przyłączy elektrycznych z wewnętrzną instalacją wjazdu, parkingów, dojść do klatek schodowych w zakresie ułożenia kostki brukowej, oświetlenia i ukształtowania terenu, elewacji na ścianie południowej, wschodniej i zachodniej, wewnętrznej instalacji co i wod-kan oraz wykonanie daszku nad balkonem od strony południowej. Skarżący nie wykazali, że roboty objęte tą decyzją oddziaływują na ich nieruchomość. Nie wykazali więc, że stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przysługuje im przymiot strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę dot. robót "dokończeniowych". Zarzuty zaś podnoszone w skardze dotyczą w istocie powstania całej inwestycji, a nie robót "dokończeniowych" będących przedmiotem decyzji z dnia 19 maja 2004 r. Decyzja zaś o pozwoleniu na budowę całej inwestycji nie mogła być przedmiotem oceny w sprawie niniejszej, bowiem zakres kontroli w tej sprawie ogranicza się do przedmiotu zaskarżonej decyzji, a więc – prawidłowości orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej robót "dokończeniowych". Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli R. i B. J. zarzucając, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 28 i 105 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania, a także przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazując te podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnoszą o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie jest słuszne stanowisko Sądu I instancji, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony, "gdyż czynności wynikłe z wydania skarżonej decyzji GINB nie oddziałują na nieruchomość wnioskodawców. Stanowisko takie nie jest słuszne, bowiem strony jednoznacznie wykazały, że sporna budowa nie tylko oddziałuje na ich nieruchomość w sposób fizyczny, ale pozbawia ich jakiejkolwiek prywatności. Istota skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego polegała na konieczności zwrócenia uwagi Sądu, że skarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej". Zdaniem skarżących – w szeregu pism, wniosków i zaświadczeń w prowadzonym od 2002 r. postępowaniu skarżący wykazywali się prawem do uczestniczenia w postępowaniu. Dodatkowo skarżący podnoszą, że obowiązuje nadal decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2003 r. wstrzymująca realizację inwestycji i dotychczas nie podjęto decyzji uchylającej to orzeczenie. W tych warunkach podjęcie decyzji zezwalającej na wykonanie robót wykończeniowych "było bezprawne i nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa". W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2006 r. uzupełniającym uzasadnienie skargi kasacyjnej podniesiono dodatkowo, że zgodnie z koncepcją architektoniczną zagospodarowania działki skarżących – na działce tej miał stanąć kolejny budynek mieszkalny jednorodzinny i droga dojazdowa do projektowanego budynku jak i do budynku istniejącego przebiegać miała w całości przez teren działki sąsiedniej. W miejscu planowanej przez skarżących drogi dojazdowej wykonane zostały wjazdy do garaży, co uniemożliwia wykonanie planowanej drogi dojazdowej i skarżący są zmuszeni nadal korzystać z wjazdu tymczasowego, którego likwidacja jest warunkiem koniecznym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku skarżących. Od decyzji Wojewody Małopolskiego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 13 czerwca 2003 r. zgłaszającej sprzeciw wobec zgłoszonego przez skarżących zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku jednorodzinnego wniesiona została skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, ale skarga ta dotychczas nie została rozpoznana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które, w jej ocenie, zostały naruszone przez Sąd I instancji. Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 174 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub na podstawie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy zarzucie naruszenia prawa materialnego chodzi o wadliwe rozumienie konkretnie wskazanej normy prawa materialnego naruszonej przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, o błędne zastosowanie przez Sąd tej normy w sprawie, w której nie ma ona zastosowania bądź niezastosowanie normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie. Przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania chodzi o naruszenie konkretnych przepisów postępowania sądowego; zarzut taki ma odnosić się więc do postępowania sądowego a nie administracyjnego, zakończonego skarżonym wyrokiem, a uzasadnienie tego zarzutu ma wykazywać istotny wpływ uchybienia Sądu na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten jest związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość lub oznaczoną część zaskarżonego wyroku) i podstawy zaskarżenia i nie może z własnej inicjatywy poszukiwać brakujących lub błędnie określonych w skardze kasacyjnej jej elementów konstrukcyjnych wymienionych w art. 176 pow. ustawy. Oznaczałoby to bowiem działanie z urzędu, które – poza przypadkami nieważności postępowania, wskazanymi w art. 183 ust. 2, które w sprawie niniejszej nie zachodzą nie jest dopuszczalne. W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec uznania, że żądanie wszczęcia tego postępowania zgłoszone zostało przez podmiot niebędący stroną w sprawie. W skardze kasacyjnej od tego wyroku, wniesionej w powołaniu na art. 174 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), oraz art. 105 k.p.a. Przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy kwestii wstrzymania robót budowlanych, prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, art. 105 k.p.a. natomiast określa przesłanki umorzenia postępowania. Żaden więc z tych przepisów nie miał zastosowania przy ocenie, czy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej pochodzi od strony (jak tego wymaga art. 157 ust. 1 k.p.a.), czy też podmiotowi zgłaszającemu to żądanie przymiot strony nie przysługuje. W tej sytuacji jedyną podstawę rozpoznawania skargi kasacyjnej mógłby stanowić zarzut naruszenia przepisu, który określa podmioty mające przymiot strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, której nieważność miałaby być przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym. Jako podstawę kasacyjną takiego zarzutu w skardze wskazano art. 28 k.p.a. Przepis ten jednak nie miał zastosowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na wykonanie robót "dokończeniowych" wszczętej po wejściu w życie zmiany Prawa budowlanego wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Wskazaną ustawą w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zdefiniowane zostało pojęcie strony w sprawach o pozwolenie na budowę – ustawodawca odstąpił od automatycznego uznawania za stronę postępowania w tych sprawach właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiednich, ograniczając krąg osób mających przymiot strony w tych postępowaniach do inwestora, oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Znaczenie pojęcia "oddziaływanie obiektu" definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowiąc, iż chodzi o teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Taka regulacja ustawowa wyłącza udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiednich, które nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów lub robót będących przedmiotem tego postępowania. Fakt, iż w innej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę całego budynku na działce sąsiadującej z działką skarżących zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania a toczącej się przed wprowadzeniem omawianej wyżej zmiany skarżącemu przysługiwał przymiot strony z mocy art. 28 k.p.a. nie powoduje, wbrew zarzutowi skargi, że z tej tylko przyczyny uzyskał on także przymiot strony w nowej sprawie, dotyczącej pozwolenia na budowę obejmującej roboty "dokończeniowe". Artykuł 28 ust. 2 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., wyłącza więc stosowanie tego przepisu. W wyroku Sądu I instancji jako podstawę dokonanej oceny wskazano art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazanie więc jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a. było bezzasadne. Z tych przyczyn, wobec niewłaściwie i w konsekwencji nieskutecznie postawionych zarzutów w skardze kasacyjnej – skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie jedynie należy wskazać, że podnoszony w skardze zarzut, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (k. 18 akt) wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest sprzeczny z materiałem aktowym. Decyzja ta – jak wynika z akt sprawy – w wyniku odwołania B. J. została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2004 r. (k. 37 akt sądowych).