I OSK 964/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 300/06 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r. o sygn. akt IV SA/Gl 300/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta R. Ś., działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), odmówił A. M. przyznania dodatku mieszkaniowego na pokrycie wydatków związanych z lokalem mieszkalnym, położonym w R. Ś. przy ul. [...]. Przyczyną decyzji odmownej był fakt odbywania przez wnioskodawczynię kary pozbawienia wolności do 2007 r., mimo że posiadała ona tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, położonego w R. Ś. przy ul. [...], to jednak, w opinii organu, nie zamieszkiwała w nim i nie gospodarowała. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta R. Ś. A. M. przyznała, że odbywa karę pozbawienia wolności jednego roku i trzech miesięcy. Kara ta upływa w lutym 2007 r., jednakże liczy na warunkowe przedterminowe zwolnienie już w kwietniu 2006 r. Podała także, iż korzysta z przepustek w czasie odbywania kary i wtedy udaje się do swego mieszkania, w którym oczekują na nią jej dzieci. Jedno z nich, czteroletni syn R., przebywa nadal w tym mieszkaniu wraz z jej konkubentem, a pozostałe dzieci, nad którymi obecnie piecze sprawuje jej matka, oczekują na powrót do domu, co powinno nastąpić z chwilą odbycia kary pozbawienia wolności. Wskazała nadto, że spodziewa się następnego dziecka i bardzo zależy jej na zachowaniu praw do mieszkania dla całej jej rodziny. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na treść art. 2 i art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organ odwoławczy podniósł, że prawo do tego świadczenia mogą uzyskać osoby posiadające tytuł do lokalu mieszkalnego stale w nim zamieszkujące i prowadzące gospodarstwo domowe w tym lokalu. Odwołując się do ustaleń dokonanych w toku postępowania przed organem I instancji, opartych na informacji uzyskanej od konkubenta odwołującej, Kolegium stwierdziło, iż zainteresowana nie zamieszkuje w lokalu, którego jest najemcą, a przebywa tam jej konkubent, prowadząc w nim jednoosobowe gospodarstwo. Natomiast syn odwołującej, R., przebywa u swojej babci. W takiej sytuacji organ odwoławczy uznał, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na przyznanie dodatku mieszkaniowego, bowiem wnioskodawczyni nie zamieszkuje w mieszkaniu, na utrzymanie którego stara się o dodatek mieszkaniowy ani w chwili składania wniosku o prawo do tego świadczenia, ani też w okresie trzech miesięcy poprzedzających to zdarzenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję A. M. wyraziła swoje niezadowolenie, odwołując się do sprawiedliwości społecznej i równości praw obywatelskich, prosiła o pozytywne rozpoznanie jej sprawy. Wskazała, że pomimo odbywania kary pozbawienia wolności z mieszkania korzysta, będąc na przepustkach, a także wkrótce opuści zakład karny i będzie chciała tam powrócić. Brak pomocy finansowej w postaci dodatku mieszkaniowego przyczyni się do utraty przez nią lokalu mieszkalnego, a tym samym stanie się ona po opuszczeniu zakładu karnego osobą bezdomną. Powołała się także na posiadane informacje o innych osobach przebywających w zakładzie karnym, którym dodatek mieszkaniowy został przyznany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej o wypłacie dodatków mieszkaniowych osobom przebywającym w zakładach karnych, organ wskazał, że prawo do dodatku mieszkaniowego zachowują osoby tymczasowo aresztowane, a nie skazane. Osoby skazane nie korzystają z mieszkania, w rozumieniu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż ich interesy ześrodkowane są w miejscach odosobnienia, a pobyt na przepustkach ma charakter incydentalny i krótkoterminowy. Dodatku mieszkaniowego nie przyznaje się osobom pozostającym poza miejscem zamieszkania przez dłuższy czas i sytuacja taka zawsze badana jest szczególnie dokładnie. W przypadku skarżącej, gdy w jej mieszkaniu, które nie jest pustostanem, przebywa zameldowany tam konkubent, odpowiedzialność za opłaty z tytułu użytkowania tego lokalu powinien ponosić właśnie on. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stosując przy tym przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270. ze zm.), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozważania swoje Sąd rozpoczął od dokonania wykładni celowościowej zapisów zawartych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, wskazując, że regulacja ta powinna być pojmowana jako jedna z ustaw konkretyzujących cele wskazane w obydwu ustępach art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zawierających ogólne normy programowe skierowane do władz publicznych, w tym także do ustawodawcy. Zgodnie bowiem z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, władze publiczne zobligowane są do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a w szczególności zobowiązane są do przeciwdziałania bezdomności, wspierania rozwoju budownictwa socjalnego oraz popierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania. Zdaniem Sądu, ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera konkretyzację jednej z form pomocy finansowej, którą należy widzieć w kontekście polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, wymagających z racji niskich dochodów pomocy Państwa. Byłoby zatem sprzeczne z celami, dla których ustawodawca wprowadził w życie wskazany akt prawny, dokonywanie interpretacji znajdujących się w niej zapisów, w taki sposób, który nie przeciwdziałałby bezdomności obywateli, a wręcz przyczyniał się do jej tworzenia. Za prawidłowy Sąd uznał wywód organu, zawarty w odpowiedzi na skargę, wedle którego ocena prawna przesłanek dodatku mieszkaniowego wymaga każdorazowego, zindywidualizowanego badania okoliczności sprawy. Jednak odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji, a ustalenia zawarte w odpowiedzi na skargę, nie mogą być przedmiotem oceny Sądu. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, organ nie zastosował się do tego wskazania i nie wyjaśnił w należyty sposób wszystkich niezbędnych dla wydania ostatecznego rozstrzygnięcia aspektów sprawy. Dokonał nadto interpretacji poszczególnych zapisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych w sposób budzący wątpliwości Sądu. Z kolei w postępowaniu przed organem I instancji naruszono jedną z podstawowych proceduralnych zasad, a to zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, rozpoznając sprawę wskutek wniesionego przez stronę odwołania. Odnosząc się kolejno do dostrzeżonych uchybień, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek ten przysługuje wymienionym tam podmiotom, ze względu na stosunek prawny, w jakim pozostają względem zajmowanego przez nich lokalu. Przepis ten zawiera wskazania, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się ze względu na taki tytuł do lokalu, przysługujący określonej osobie, który zapewnia jej nie tylko samodzielne prawo do korzystania z lokalu, ale także rzeczywistą możliwość jego realizacji i skuteczną do tego ochronę. Pozostałe przepisy ustawy określają natomiast kryteria, od których uzależnione jest prawo podmiotów wymienionych w treści jej art. 2 ust. 1. Do kryteriów takich należy przede wszystkim dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego, o czym jest mowa w treści art. 3 ust. 1 ustawy, przy czym definicję pojęcia "gospodarstwo domowe", użytego w tym przepisie, ustawodawca wprowadza w art. 4, wskazując, że przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. W celu ustalenia kryterium dochodowego, uprawniającego do otrzymania dodatku mieszkaniowego, organ ma obowiązek ustalić fakt nie tylko zamieszkiwania, lecz także gospodarowania zamieszkujących w lokalu osób. Wyłącznie bowiem w takim przypadku dochody tzw. domowników podlegać będą sumowaniu, do czego nie uprawnia samo wspólne zamieszkiwanie kilku osób. Zdaniem organu odwoławczego, zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, a wywiedzionym z przywołanego art. 4 ustawy, koniecznym dla otrzymania dodatku mieszkaniowego jest nie tylko zamieszkanie w lokalu mieszkalnym przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, ale także prowadzenie w nim przez tę osobę gospodarstwa domowego. W opinii Sądu, treść art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie uprawnia do takiego wniosku. Dopatrywanie się bowiem w normie prawnej, zawartej w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, kryterium, od którego uzależnione jest prawo do dodatku mieszkaniowego, w postaci prowadzenia gospodarstwa domowego, jest zdaniem WSA w Gliwicach, poglądem nieuprawnionym. Pojęcie "gospodarstwo domowe" użyte zostało bowiem przez ustawodawcę wyłącznie w celu uściślenia kryteriów dochodowych, poprzez uwzględnienie w dochodach z gospodarstwa domowego dochodów nie tylko podmiotu ubiegającego się o świadczenie, ale także dochodów "domowników". Należy przy tym zwrócić uwagę, że w art. 4 mowa jest o samodzielnym "zajmowaniu" lokalu przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, nie zaś o "zamieszkiwaniu" w lokalu. W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie dokonuje samodzielnego definiowania ani pojęcia "zajmowania" lokalu, ani też pojęcia "zamieszkiwania". To pierwsze określenie obejmuje niewątpliwie szerszy zespół okoliczności niż "zamieszkiwanie". Jest bowiem faktem notoryjnym, że ludzie zajmujący lokale z różnych przyczyn – mogą w nich chwilowo nie zamieszkiwać w związku z obiektywnymi sytuacjami, mimo że ich interesy życiowe na trwałe związane są właśnie z tymi lokalami. Pojęcie "zamieszkiwanie" interpretowane było szeroko na gruncie różnych aktów prawnych. Zgodnie z poglądem panującym w judykaturze "zamieszkiwanie", to zamieszkiwanie w konkretnym mieszkaniu, w określonej miejscowości z zamiarem stałego pobytu, wyrażonym przez to, że w tym mieszkaniu i tej miejscowości będą koncentrowały się wszystkie sprawy osobiste i majątkowe zamieszkującego, choćby nawet przez czas dłuższy w lokalu tym nie zamieszkiwał z różnych przyczyn życiowych. Przesłanka stałego zamieszkania wymaga, aby zamieszkujący nie miał innego mieszkania, a lokal mieszkalny zajmowany przez tę osobę stanowił centrum jej spraw życiowych Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, mimo użycia przez ustawodawcę w treści art. 4 pojęcia "zajmowanie lokalu", dla oceny prawa do dodatku mieszkaniowego istotnym będzie ustalenie, czy osoba ubiegająca się o to świadczenie zamieszkuje w lokalu. Istotne jest także zwrócenie uwagi na interpretację pojęcia "opuszczenie" lokalu, które co prawda w ustawie o dodatkach mieszkaniowych nie występuje, jednak ze względu na cel tej ustawy, pojęcie to wydaje się istotne dla zinterpretowania "zamieszkania" lub "zajmowania" lokalu przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, jako kryterium pozwalające na przyznanie tego dodatku. Opuszczeniem mieszkania jest zatem nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. W tym kontekście nie można zakwalifikować pobytu skarżącej w zakładzie karnym jako dobrowolnego opuszczenia stałego miejsca pobytu. Spełnienie przesłanki opuszczenia przez zainteresowaną osobę dotychczasowego miejsca zamieszkania następuje wówczas, gdy jest ono dobrowolne i wynika z jej własnej woli, a nie z powodu konieczności odbywania kary pozbawienia wolności na określony czas, w którym nie traci kontaktu z lokalem. Przebywa tam okresowo, z okazji udzielanych jej przepustek, przechowuje wszystkie swoje rzeczy osobiste i wykazuje wolę powrotu do swego dotychczasowego miejsca zamieszkania. Przebywają tam także osoby jej najbliższe, za jej zgodą. Sąd zwrócił uwagę, że zadaniem organów orzekających będzie zebranie materiału dowodowego i wyważenie, czy skarżąca ubiegająca się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, uprawnienie do tego świadczenia posiada – mimo że okresowo w lokalu nie zamieszkuje, lecz zajmuje go w oparciu o posiadany tytuł prawny i nie opuściła tego lokalu z własnej woli. Sprzeczne byłoby z wolą ustawodawcy generowanie ilości ludzi bezdomnych, poprzez odmowę pomocy finansowej, pozwalającej im na utrzymanie jedynego, posiadanego przez nich w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, lokalu mieszkalnego. Sąd zauważył także, że poczynione przez organ ustalenia odnoszące się do sytuacji faktycznej syna skarżącej, abstrahując od faktu, iż w ustaleniach tych pominięte zostały inne dzieci, które opisuje w swoim odwołaniu skarżąca, pozostają w sprzeczności z treścią art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest bowiem miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Do uznania więc, że małoletnie dziecko zamieszkuje razem z inną osobą (która nie jest jednym z rodziców) nie wystarcza sam fakt częstego przebywania u niej. Twierdzenie, że dziecko zamieszkuje u innej osoby, niż jego rodzice, wymaga ustalenia, że rodzice dziecka zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej, a osoba ta została ustanowiona jego opiekunem. Mając na względzie, iż z miejscem zamieszkania rodziców związany jest zazwyczaj konkretny lokal, który dziecko z nimi zajmuje, trzeba uznać, że uprawnienie dziecka do zamieszkiwania w tym lokalu stanowi uprawnienie pochodne, wywodzące się z przysługującego rodzicom prawa do lokalu. Wymagałoby zatem ustalenia, czy skarżąca jest nadal przedstawicielką ustawową swoich dzieci, a w takim przypadku, czy działała również w ich imieniu, ubiegając się o dofinansowanie lokalu, stanowiącego miejsce zamieszkania jej dzieci. W powyższym zakresie nie zostały dokonane w sprawie żadne ustalenia. Przesłuchano wyłącznie konkubina skarżącej, który złożył zeznania pozostające w sprzeczności z twierdzeniami skarżącej przedstawionymi w jej odwołaniu. Ponadto Sąd zaznaczył, że okolicznością całkowicie niewyjaśnioną jest to, w jakim charakterze przebywał w lokalu mieszkalnym, którego najemczynią była skarżąca, jej konkubent. W swoich rozważaniach organ pominął, że P. M., zamieszkujący w przedmiotowym lokalu, pozostaje ze skarżącą w konkubinacie. Zgodnie z utrwalonymi poglądami w doktrynie prawa, konkubinat jest związkiem o cechach zbliżonych do małżeństwa, a konkubenci tworzą rodzinę wspólnie zamieszkującą. P. M. otrzymał bezspornie zgodę na zamieszkiwanie w mieszkaniu, do którego tytuł prawny posiada skarżąca, o czym przesądza jego zameldowanie tam. Jakiego rodzaju charakter prawny miała zgoda na zamieszkiwanie w lokalu organ nie ustalił, mimo iż odnośnie przebywania P. M. w lokalu mieszkalnym użył określenia "użytkuje", które nosi w sobie cechy tytułu prawnego wynikającego z umowy użyczenia. Umowa taka nie musi być zawarta na piśmie, gdyż przepisy Kodeksu cywilnego nie wymagają do ważności tej umowy formy pisemnej. Poza zakresem rozważań organu drugiej instancji pozostała jednak ta istotna dla sprawy okoliczność, która pozwalałaby przyjąć uprawnienia konkubenta skarżącej do wystąpienia z samodzielnym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i 2, art. 77, art. 80 i art. 81 kpa, dlatego też Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 743 ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż przepis ten ma służyć jedynie ustaleniu kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania dodatku mieszkaniowego zamieszkujących w lokalu osób, oraz że przepis ten posługuje się jedynie pojęciem "zajmowania" lokalu mieszkalnego, tj. na zaistnieniu przesłanki z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SKO w K. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawiony w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię, uznać należy za chybiony. Dodatek mieszkaniowy jest formą pomocy społecznej udzielanej przez władze publiczne, wspierające realizację prawa obywatela do mieszkania w warunkach urynkowienia czynszów mieszkaniowych. Zasadą wspierania powinno być zapewnienie uzyskiwania tego wsparcia na równych zasadach dla wszystkich. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 1996 r. o sygn. akt OPK 12/96 (ONSA 1997, z. 1, poz. 10) stwierdził, że: "jego prawny charakter można najogólniej określić jako szczególne świadczenie pieniężne wypłacane przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal". Powyższy przepis zawiera definicję pojęcia "gospodarstwo domowe", stanowiąc, że rozumie się przez nie lokatora samodzielnie zajmującego lokal lub lokatora, jego małżonka i inne osoby wspólnie z nim stale zamieszkujące i gospodarujące, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tego lokatora. Z cytowanego przepisu wynika, że gospodarstwo domowe może być tworzone samodzielnie przez lokatora lub lokatora wspólnie z małżonkiem, ewentualnie z innymi osobami, które z lokatorem wspólnie zamieszkują. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że takie zdefiniowanie "gospodarstwa domowego", przy jednoczesnym uwzględnieniu celu ustawy o dodatkach mieszkaniowych, niewątpliwie służyć ma kryterium dochodowemu. Za prawidłowy należy zatem uznać pogląd Sądu I instancji, wedle którego uwzględnienie w dochodach z gospodarstwa domowego dochodów nie tylko podmiotu ubiegającego się o świadczenie, ale także dochodów domowników wskazywać będzie na istnienie podstaw do przyznania dodatku bądź jego odmowy. Jednak ustalenia w tym zakresie muszą być poprzedzone badaniem przesłanki "zajmowania lokalu". "Zajmowanie lokalu" zawiera w sobie element faktyczny, który odzwierciedla wolę zamieszkiwania w lokalu, i prawny, rozumiany jako tytuł prawny do lokalu. Wypowiadając się w kwestii samodzielnego zajmowania lokalu przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, WSA w Gliwicach miał na względzie zajmowanie lokalu w kontekście stanu faktycznego sprawy (skarżącej, konkubenta zamieszkującego w lokalu, jej dzieci), nie zaś samodzielne zamieszkiwanie w lokalu przez skarżącą, zwłaszcza że, uchylając wydane decyzje, zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że A. M., przebywająca poza miejscem zamieszkania, czasowo zaspokajająca część swoich potrzeb w zakładzie karnym, zachowuje prawo do zamieszkania w przedmiotowym lokalu i nie można twierdzić, że utraciła faktyczny z nim kontakt. Skarżąca przebywa okresowo w miejscu stałego zamieszkania (przepustki) i w lokalu tym nadal mieści się jej stałe centrum życiowe, o czym sama wspomina w skardze, podnosząc nadto, że po zakończeniu odbywania kary do tego lokalu powróci. Nie można podzielić poglądu, zgodnie z którym osoba osadzona, odbywająca karę pozbawienia wolności, w zakładzie karnym tworzy własne, samodzielne gospodarstwo domowe. Wyeliminowanie osób osadzonych w zakładach karnych z grona obywateli, którym przysługuje prawo do dodatku mieszkaniowego, byłoby niczym innym, jak tylko skazywaniem ich na bezdomność, co uchybiałoby nie tylko treści art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ale nade wszystko naruszałoby art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl tego przepisu władze publiczne zobligowane są do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a w szczególności zobowiązane są do przeciwdziałania bezdomności, wspierania rozwoju budownictwa socjalnego oraz popierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania. Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby powstanie sytuacji, w której na skarżącej spoczywałyby wszystkie obowiązki wynikające z najmu lokalu (w tym zwłaszcza opłata czynszu), natomiast odmówiono by jej uprawnień, jakie daje ustawa w związku z istnieniem tego stosunku. Taka wykładnia art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych byłaby sprzeczna z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej i równości praw obywateli, wyrażonymi w art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.