II SAB/Gd 59/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. W., H. H. i H. U. na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie podjęcia czynności związanych z uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę S. W., H. H. i H. U. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na: 1. bezczynność Rady Miasta, polegającą na "braku realizacji przez Radę Miasta rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 4.02.2002 oraz 8.02.2002 r.; w sprawie rozpatrzenia wniesionych w ustawowym terminie przez 24 uprawnione osoby, zarzutów do projektu uchwały Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2001 r. znak [...]" oraz 2. brak doręczenia uchwały nr [...] wnoszącym zarzuty, o tzw. "przekwalifikowaniu wniesionych zarzutów na protesty" z pouczeniem o dopuszczalności realizacji przez skarżących prawa wniesienia odwołania do sądu w terminie 30 dni od daty doręczenia". W uzasadnieniu skargi na bezczynność wskazano, że Rada Miasta w dniu 19 grudnia 2001 r. podjęła dwie uchwały, którymi: • w sposób arbitralny odrzuciła 24 zarzuty wniesione do projektu planu, dokonując ich "przekwalifikowania na protesty" z rażącym naruszeniem art. 18 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym • dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta z naruszeniem procedury przewidzianej w art. 24 ust 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wywodzili, że rezultatem błędów Rady Miasta było pozbawienie ich możliwości wniesienia skarg do sądu administracyjnego na uchwały Rady Miasta w przedmiocie odrzucenia w istocie zarzutów wniesionych na ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego. W skardze wyjaśniono również, że naruszenia procedury uchwalenia planu były przedmiotem ich skargi do Wojewody, który działając na podstawie art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 159 ze zm.) uznał, że uchwały Rady Miasta nr nr [...] oraz [...] są niezgodne z prawem. Organ nadzoru stwierdził, że zarzuty wniesione do projektu planu zostały błędnie zakwalifikowane przez Radę Miasta jako protesty i polecił wznowienie procedury planistycznej, polegające na wykonaniu czterech punktów, które nakazywały uchylenie podjętych z naruszeniem prawa uchwał. Rada Miasta, pomimo polecenie Wojewody, nie uchyliła swoich uchwał podjętych z naruszeniem prawa. W tej sytuacji, w ocenie skarżących, istnieje faktyczna i prawna podstawa do stwierdzenia nieważności uchwał podjętych z naruszeniem prawa oraz obowiązek ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W skardze wskazano również, że wezwania skierowane do Rady Miasta oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie wykonania opisanego wyżej polecenia Wojewody zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym nie dały żadnych rezultatów. Powołując się na przedstawione wyżej okoliczności skarżący wnosili o: 1. "Zarządzenie wyegzekwowania przez Radę Miasta wykonania polecenia Wojewody z dnia 4 oraz 8 lutego 2002 r." 2. stwierdzenia nieważności opisanych wyżej dwóch uchwał Rady Miasta, jako nieważnych z mocy samego prawa (art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) i wyeliminowania ich z obrotu prawnego 3. zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie winnych nie załatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 2 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi na bezczynność albo o oddalenie skargi, zgodnie z treścią uchwały Nr [...] z dnia 18 października 2006 r., dotyczącej wniesienia do WSA w Gdańsku odpowiedzi na skargę na bezczynność. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że w ocenie Rady zarówno Burmistrz Miasta, jak i Rada Miejska nie pozostają w bezczynności, gdyż Rada Miejska już trzykrotnie wypowiadała się co do żądań skarżących na sesjach rady w dniach 29 kwietnia 2002 r., 26 października 2005 r. i 20 września 2006 r., nie znajdując podstaw do uchylenia własnych uchwał w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O sposobie załatwienia swoich skarg i wniosków skarżący byli informowani na bieżąco, otrzymywali kopie rozstrzygnięć Rady Miejskiej oraz korzystali z przysługujących im prawem możliwości zaskarżenia tych uchwał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota wniesionego przez skarżących pisma zatytułowanego "skarga na bezczynność organu" polega na tym, iż domagają się oni wyegzekwowania wykonania przez Radę Miasta polecenia Wojewody z dnia 4 i 8 lutego 2002 r. oraz stwierdzenia nieważności dwóch uchwał Rady Miasta dotyczących przekwalifikowania zarzutów na protesty i ich odrzucenia oraz uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta. Skarga ta, jak wynika z załączonych do niej dokumentów, jest konsekwencją rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 4 lutego 2002 r., oraz pisma z dnia 8 lutego 2002 r., którym to pismem przesłano to rozstrzygnięcie Przewodniczącemu Rady Miejskiej, celem jego wykonania (por. k 5-7 akt sprawy). Z rozstrzygnięcia tego wynika, że Kierownik Oddziału Wydziału Architektury i Budownictwa Oddziału Zamiejscowego Urzędu Wojewódzkiego, powołując się na upoważnienie Wojewody, po zapoznaniu się z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 19 grudnia 2001 r. w "sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta, obejmującej obszar działek oznaczonych wg. ewidencji gruntów numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...]", w obrębie [...], między ul. [...] i [...], tj. uchwałą wraz z rysunkami planu w skali 1:1000 oraz kompletem dokumentów formalno – prawnych przedstawionych pismem Zarządu Miejskiego w dniu 15 stycznia 2002 r., "po szczegółowym przeanalizowaniu nadesłanych materiałów uzupełnionych na wniosek organu nadzoru w dniu 30 stycznia 2002 r. o Prognozę skutków wpływu ustaleń ww zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta na środowisko przyrodnicze" stwierdził "niezgodność z prawem ww uchwały". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że Zarząd Miejski, realizując uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 kwietnia 2000 r. – po dokonaniu obwieszczenia oraz pisemnym zawiadomieniu organów właściwych do uzgodnienia i opiniowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zebraniu i przeanalizowaniu złożonych wniosków – sporządził projekt zmiany opisanego wyżej planu. Organ nadzoru wskazał, że analiza przedłożonych dokumentów formalno – prawnych wykazała, że już na etapie przyjmowania wniosków do planu wpłynął wniosek mieszkańców terenów przyległych do granic obszaru objętego projektem zmiany planu, podpisany przez 46 wnioskodawców, w sprawie przeznaczenia tego terenu pod zabudowę mieszkaniową i tereny zielone. Zarząd Miejski nie uwzględnił tego wniosku, o czym poinformował pisemnie. W ocenie Wojewody tryb opiniowania i uzgadniania projektu zmiany planu, terminy i sposób ogłoszenia o jego wyłożeniu, przyjmowanie zarzutów i protestów do projektu planu przeprowadzono z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa. Oceniając dalszą część procedury uchwalenia zmiany planu organ wskazał, że wpłynęły dwa zbiorowe zarzuty do projektu planu oraz jeden zbiorowy protest. Wśród osób, które podpisały się pod zarzutami byli miedzy innymi mieszkańcy działek przyległych do granic obszaru przeznaczonego w projekcie planu pod zabudowę przemysłową, gdzie w trakcie przeprowadzonych badań akustycznych stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, wynikającego z dotychczasowego działania maszyn i urządzeń obróbki drewna, funkcjonujących na tym terenie. Organ administracji wskazał, że osoby te, zamieszkałe przy ul. [...] oraz na działkach bezpośrednio przylegających do terenu już użytkowanego i przeznaczonego w projekcie planu pod funkcję tartaku miały interes prawny do wniesienia zarzutów, w rozumieniu art. 24 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Oceniając tryb postępowania w procedurze zmiany planu organ nadzoru stwierdził, że wyjaśnienia Rady Miejskiej w kwestii dotyczącej przekwalifikowania zarzutów na protesty nie były wystarczające. W opisanej w tej sprawie sytuacji niedopuszczalne było przekwalifikowanie zarzutów na protesty oraz nie poinformowanie wnoszących zarzuty o trybie i możliwości wniesienia skargi na taką uchwałę Rady Gminy do sądu administracyjnego. To działanie Rady Gminy naruszało przepisy art. 18 ust 2 pkt 10 w związku z art. 24 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Po dokonaniu powyższej oceny organ nadzoru wskazał, że: "W zaistniałej sytuacji, zgodnie z art. 25 cyt. ustawy należy wznowić tą część procedury planistycznej, która nie spełnia obowiązujących przepisów prawa, a mianowicie: 1/ Uchylić uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 19.12.2001 r. wraz z załącznikami, kwalifikującą /§ 2/ złożone zarzuty jako protesty. 2/ Ogłosić /w sposób określony w art. 18 ust 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/ o terminie sesji na której rada gminy rozpatrzy ponownie złożone protesty i zarzuty. 3/ Zarząd Miejski winien przedstawić Radzie Miejskiej do uchwalenia projekt planu w sposób określony w art. 18 ust 2 pkt 11 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym 4/ Po ogłoszeniu o terminie sesji /art. 18 ust 2 pkt 1/, na której będzie rozpatrzony i uchwalony projekt planu oraz podjęciu przez Radę Miejską uchwały w sprawie zmiany planu – przedstawić ww uchwałę wraz z dokumentacją planistyczną tut. organowi w celu oceny zgodności z prawem /art. 12 ust 2 pkt 13/." W związku z treścią powyższego uzasadnienia wskazać należy jednoznacznie, że przedmiotem skargi na bezczynność wniesionej w niniejszej sprawie jest żądanie ponowienia części procedury planistycznej oparte na ustaleniach i poglądach zawartych w uzasadnieniu oczywiście błędnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Z przedstawionej wyżej treści tego rozstrzygnięcia wynika bowiem, iż w ocenie organu nadzoru dopuszczono się istotnych naruszeń procedury uchwalenia planu miejscowego w zakresie pozbawienia osób posiadających interes prawny do rozpatrzenia ich zarzutów oraz przekwalifikowania prawidłowo wniesionych zarzutów na protesty. Naruszenia te polegały również na tym, że nie doręczono skarżącym uchwał o przekwalifikowaniu zarzutów oraz nie pouczono ich o trybie i terminie wniesienia skargi do sądu. Podkreślić należy, że opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest bezpośrednio przedmiotem oceny sądu, ale jego analiza jest niezbędna w tym zakresie, w jakim wskazania zawarte w jego uzasadnieniu są podstawą skargi na bezczynność. Skoro Wojewoda, jako organ nadzoru, oceniając przedłożoną mu, w trybie art. 90 ust 1 cyt. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwałę w przedmiocie zmiany planu miejscowego uznał, że naruszono procedurę jej uchwalenia w sposób wskazany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia oraz, że zachodzi konieczność powtórzenia części tej procedury, to zgodnie z art. 91 cytowanej wyżej ustawy zobowiązany był do stwierdzenia jej nieważności, a nie niezgodności z prawem. Stosownie bowiem do art. 27 ust 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przypomnieć w tym miejscu należy, że obowiązujący w dacie uchwalenia przedmiotowego planu przepis art. 18 ust 2 pkt 11 tej ustawy przewidywał możliwość uchwalenia planu miejscowego dopiero po rozpatrzeniu przez sąd administracyjny skarg wniesionych w związku ze złożonymi zarzutami do projektu planu. W świetle przedstawionych wyżej przepisów prawa przyjąć należy, że nieistotne naruszenie prawa, w rozumieniu art. 91 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz ograniczenie się organu nadzoru do wskazania, iż zaskarżoną uchwałę wydano z naruszeniem prawa, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy nie zachodzi żadna potrzeba powtarzania jakichkolwiek procedur związanych z uchwaleniem aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zakres kognicji sądów administracyjnych określony został przede wszystkim w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4, tj. w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przytoczonych wyżej przepisach prawa chodzi wyłącznie o sytuacje, w których organy administracji pozostają w bezczynności w rozpatrywaniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w których wszczęto postępowanie administracyjne. Przepis ten nie ma oczywiście zastosowania w odniesieniu do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, gdyż zagadnienie dotyczące możliwości, trybu i zasad wnoszenia takich skarg uregulowane zostało przede wszystkim w przepisach Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zatytułowanego "Nadzór nad działalnością gminną". Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym 1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. 2a. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. 3. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. 4. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94. Ze skarg wnoszonych przez H. H., S. W. oraz H. i D. U. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynika, że skarżący ci wnosili skargi na opisane wyżej uchwały Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2001 r. nr nr [...] i [...], w trybie art. 101 cyt. wyżej ustawy o samorządzie gminnym, które zostały odrzucone, jako wniesione po terminie postanowieniami w sprawach II SA/Gd 202/02, II SA/Gd 2141/02, II SA/Gd 2142/02 i II SA/Gd 1881/03. Sąd odrzucił również postanowieniami sygn. akt II SA/Gd 631-634/05 skargi o wznowienie postępowania w niniejszych sprawach. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie może być również dopuszczalna w oparciu o przepis art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że "1. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. 2. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy." gdyż może mieć on zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi, skoro skarżący opierają swoją skargę na bezczynność Rady Miasta na opisanym wyżej rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody. Skarżący nie wskazali również jaki inny przepis prawa mógłby być podstawą wniesienia skargi na bezczynność Rady Miejskiej do sądu administracyjnego w opisanych wyżej okolicznościach sprawy. Skarga ta podlegałaby również odrzuceniu z tej przyczyny, że jako stronę przeciwną wskazano w niej Radę Miasta w sytuacji, gdy w określonych w art. 101a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym okolicznościach, sąd administracyjny może skierować swój nakaz wykonania niezbędnych czynności wyłącznie do organu nadzoru. Ta szczególna konstrukcja treści art. 101a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje na to, że stroną przeciwną w postępowaniu przed sądem administracyjnym winien być zarówno właściwy w sprawie organ nadzoru oraz ten organ gminy, którego bezczynność w wykonywaniu czynności nakazanych prawem byłaby przedmiotem skargi. W świetle przedstawionych wyżej rozważań przyjąć należy, że: 1. Wniesienie szczególnej skargi na bezczynność organu gminy do sądu administracyjnego, w trybie i na zasadach określonych w art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dotyczyć może wyłącznie niewykonywania czynności nakazanych prawem. 2. Nie jest natomiast dopuszczalne oparcie skargi na bezczynność na podstawie art. 101a w związku z art. 101 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, gdy gmina nie wykonuje czynności wynikających z innego ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji, a w szczególności z rozstrzygnięcia nadzorczego, o jakim mowa w art. 91 ust 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. 3. W przypadku wniesienia skargi na niewykonywanie przez organ gminy czynności nakazanych prawem, na podstawie art. 101a w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podmiot wnoszący taką skargę jest zobowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. 4. Stroną przeciwną w postępowaniu przed sądem, będą zarówno ten organ gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem, jak i właściwy organ nadzoru, który zgodnie z przepisem art. 101a ust 2 ustawy może być wyłącznie adresatem nakazu sądu administracyjnego, opartego na przepisie art. 101a ust 2 cyt. wyżej ustawy o samorządzie gminnym. 5. Tylko właściwy organ nadzoru, wskazany przez sąd w wyroku, będzie uprawniony, na podstawie art. 101a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym, do wydania odrębnego nakazu dotyczącego wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego na koszt i ryzyko gminy Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) odrzucił skargę na bezczynność jako niedopuszczalną z innych przyczyn. Wyjaśnić należy skarżącym, że po odrzuceniu ich skarg na opisane wyżej uchwały Rady Miasta dotyczące zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poddanie ocenie sądu zgodności z prawem tych uchwał może nastąpić poprzez wniesienie w tej sprawie odpowiednich skarg przez inne podmioty, o jakich mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a w szczególności przez prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. Pouczenie to jest konieczne zarówno, w świetle art. 6 P.p.s.a., jak i w sytuacji, gdy skarżący w związku z tą zmianą planu wnieśli do sądu kilkadziesiąt skarg, które na skutek braku znajomości prawa nie mogły być przez sąd rozpatrzone merytorycznie. Do tych podmiotów skarżący winni zwrócić się z odpowiednio umotywowanym wnioskiem, a w szczególności wskazaniem treści rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 4 lutego 2002 r.