II OSK 878/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Ludwik Żukowski (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 676/06 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbudowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 676/06 oddalił skargę S. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia na rzecz spółki cywilnej "[...]" J. L. i W . L. z siedzibą w G. projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku nieczynnej kotłowni c.o . na budynek mieszkalny wielorodzinny z instalacjami: wodnokanalizacyjną, c.o ., elektryczną i przyłączami kanalizacji deszczowej oraz sanitarnej na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie 1., w G.-O., przy ulicy [...]. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wydano ją na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a . w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U . z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej - Prawem budowlanym). Wojewoda P. uznał, że postępowanie odwoławcze zainicjowane przez S. S. było bezprzedmiotowe, gdyż nie przysługiwał mu status strony. Po pierwsze, nie był on stroną postępowania pierwszej instancji i zaskarżona odwołaniem decyzja nie została mu doręczona. Po drugie, katalog stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę określa art. 28 ust. 2 - Prawa budowlanego, z którego wyraźnie wynika że stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten wymaga od strony spełnienia dwu, określonych kumulatywnie przesłanek: 1) posiadania tytułu do nieruchomości w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego lub zarządu oraz 2) objęcia tej nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu, na który udzielone ma być pozwolenie na budowę. W rozpoznawanej sprawie nie został spełniony pierwszy z tych warunków. Obiekt budowlany wprawdzie obejmował swoim oddziaływaniem działki, którymi dysponuje S. S., tj. działki nr [...] i [...], jednakże podstawą dysponowania tą nieruchomością nie była ani własność, ani użytkowanie wieczyste, ani też zarząd. Użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest Lokatorsko-Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w G.-O., która nie przeniosła na skarżącego swojego prawa rzeczowego. S. S. korzystał z udostępnionej mu przez Spółdzielnię nieruchomości wyłącznie na podstawie umowy przyznającej mu prawo do dysponowania nią na cele budowlane. Taki tytuł do nieruchomości nie jest żadnym z tytułów określonych w art. 28 ust. 2 - Prawa budowlanego. Oznaczało to trafność oceny organu pierwszej instancji, iż S. S. powinien znaleźć się poza kręgiem stron-adresatów decyzji. W konsekwencji Wojewoda P. właściwie ocenił, że S. S. nie posiadając statusu strony nie mógł wnieść odwołania zaś jego złożenie zobowiązywało organ, po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, do uznania postępowania odwoławczego za bezprzedmiotowe i umorzenia go stosowną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Opisany wyrok WSA zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika skarżącego. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w postaci art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U . Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 145 § 2 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a .), a także art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 129 § 2, art. 138 § 1 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 4 i 6, art. 148 § 2 oraz art. 149 § 1 i 3 k.p.a . Skargę kasacyjną oparto ponadto na zarzucie naruszenia przez Sąd przepisu prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 cyt. wcześniej - Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd z naruszeniem prawa oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a ., podczas gdy zachodziły określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a . podstawy do jej uwzględnienia z powodu naruszeń postępowania administracyjnego, jakich dopuścił się Wojewoda P.. Sąd zaakceptował naruszenia przez organy prowadzące postępowanie w sprawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a . ponieważ nie wyjaśnił rzeczywistego charakteru pisma złożonego przez S. S.; pismo z dnia 5 sierpnia 2006 r. błędnie uznano za odwołanie, gdyż w istocie było ono podaniem o wznowienie postępowania. W piśmie tym skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji, iż pominął go w postępowaniu oraz nie uzyskał wymaganego stanowiska innego organu. Oznaczało to, że skarżący domagał się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a ., dochowując terminu określonego w art. 148 k.p.a . Zamiast decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a .) powinno zostać wydane postanowienie wznawiające postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a .) lub decyzja odmawiająca wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a .). Sąd dopuścił się również naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a ., gdyż nie będąc związany granicami skargi powinien był, odmiennie niż uczynił to Wojewoda P., ocenić pismo skarżącego z dnia 5 sierpnia 2006 r. jako wniosek o wznowienie postępowania, w którym skarżącego pominięto, a nie jako odwołanie złożone przez osobę nieposiadającą statusu strony; argumentacji w tym zakresie zabrakło w uzasadnieniu wyroku. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze oznaczało, że Wojewoda P. rozpatrzył odwołanie, a więc załatwił sprawę pomimo tego, iż odwołanie to zostało złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a . Decyzja - w ocenie pełnomocnika skarżącego - stała się ostateczna przed dniem wniesienia pisma uznanego przez organ i Sąd za odwołanie co skutkowało, wedle poglądu pełnomocnika sankcją nieważności decyzji. Naruszenie art. 28 ust. 2 - Prawa budowlanego polegało na tym, iż niezgodnie ze stanem faktycznym przyjęto, że S. S. nie jest zarządcą nieruchomości oznaczonej numerami [...] i [...]. Pełnomocnik skarżącego przyznał, że brak jest ustawowej definicji zarządu nieruchomością; można jednak było przyjąć, że skoro skarżący zamieszkuje na terenie tej nieruchomości i prowadzi na niej działalności w postaci przedszkola to w pewien sposób "zarządza" nią. Tym samym przysługuje mu status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji pomijając ten aspekt w uzasadnieniu wyroku naruszył równocześnie art. 141 § 4 p.p.s.a . Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda P. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Uczestnicy postępowania: Lokatorsko-Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w G.-O., J. L. i W. L., nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna została sporządzona i wniesiona przez należycie umocowanego pełnomocnika skarżącego w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a . W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U . Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej: p.u .s.a .). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a . podstawą skargi kasacyjnej mogą być wyłącznie przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania. Przepis art. 1 § 2 p.u .s.a . jest przepisem prawa ustrojowego; ustala, iż zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej ze względu na kryterium legalności. Przepis ten nie jest ani przepisem prawa materialnego, ani też przepisem postępowania. Niezależnie od tego, w skardze kasacyjnej nie wykazano na czym miałoby polegać naruszenie tego unormowania przez Sąd pierwszej instancji. Stosownie do art. 176 p.p.s.a . skarga kasacyjna obok przytoczenia podstaw kasacyjnych powinna zawierać także ich uzasadnienie. Z przedstawionych powodów nie jest możliwe zbadanie legalności zaskarżonego wyroku z punktu widzenia wzorca, jakim jest art. 1 § 2 p.u .s.a . Żaden z wątków uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wskazuje także w czym pełnomocnik skarżącego upatruje naruszenia art. 9 k.p.a . oraz art. 145 § 2 p.p.s.a . przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 176 p.p.s.a . nie może domniemywać uzasadnienia podstawy kasacyjnej. Zatem i te przepisy nie mogły stanowić wzorca oceny zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 151 p.p.s.a . Sąd pierwszej instancji doszedł do prawidłowego wniosku, że nie zachodziły w konkretnym przypadku przesłanki uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przez Wojewodę P. przepisów postępowania. Błędnie wywiedziono, że decyzja Wojewody P. orzekająca o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a . była obarczona wadą dającą podstawę do wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a .). Argument taki mógłby stanowić podstawę do uwzględnienia skargi gdyby w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją skarżący nie brał udziału (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a .) albo gdyby w tym postępowaniu organ odwoławczy nie zasięgnął wymaganego przepisem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a .), a tak przecież nie było. Skarżącemu zapewniono udział w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, doręczono mu rozstrzygnięcie organu odwoławczego i otwarto możliwość sądowej kontroli ostatecznej decyzji. Pełnomocnik skarżącego nie wykazał, jakie stanowisko innego organu było wymagane w postępowaniu odwoławczym. Nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu jakoby zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a .; oceniana przed Sąd pierwszej instancji decyzja nie była obarczona uchybieniami procesowymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopuścił się także naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a . ponieważ po pierwsze, sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a . zaś po drugie, Wojewoda P. właściwie ocenił na podstawie dostępnego materiału dowodowego, że pochodzące od S. S. pismo z dnia 5 sierpnia 2006 r. było odwołaniem. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż ustalenie czy zainteresowany składając pismo uznał się - w subiektywnym przekonaniu - za stronę postępowania, podlegało wykazaniu przez organ odwoławczy w toku postępowania wyjaśniającego. Po pierwsze, skarżący w żadnym stadium postępowania nie kwestionował uznania jego pisma (zatytułowanego "skarga na decyzję z dnia 14 czerwca 2006 r.") przez organy obydwu instancji za odwołanie. W szczególności podkreślić należy, iż przez okres 2 miesięcy toczącego się postępowania odwoławczego nie kwestionował zamieszczonej na tym piśmie przez organ adnotacji "Odwołanie wpłynęło bez pośrednictwa poczty" (k. nr 3 akt administracyjnych drugiej instancji) oraz czynności przekazania odwołania w trybie art. 133 k.p.a ., o której został zawiadomiony (k. nr 2 akt administracyjnych drugiej instancji). Również w fazie postępowania sądowoadministracyjnego twierdził, iż organ odwoławczy błędnie zarzucił mu brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a . (k. nr 4 akt sądowych pierwszej instancji). Nie ma racji pełnomocnik skarżącego twierdząc, że o charakterze pisma skarżącego, jako podania o wznowienie postępowania, przesądzał sformułowany w nim zarzut pominięcia strony w postępowaniu pierwszej instancji oraz nieuzyskania wymaganego stanowiska innego organu. Postępowanie odwoławcze, w odróżnieniu od postępowań nadzwyczajnych, służy kompleksowemu zbadaniu wszystkich wad, jakimi obarczona może być zaskarżona decyzja. Organ odwoławczy ma obowiązek uchylić decyzję w zwykłym toku instancji także wówczas, gdy obarczona jest wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania. Rodzaj zarzutu zawartego w piśmie kwestionującym decyzję nie przesądzał o tym, czy pismo było odwołaniem, czy też podaniem o wznowienie postępowania. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, charakter pochodzącego od skarżącego pisma procesowego nie mógł też wynikać z przymiotu ostateczności kwestionowanej decyzji. S. S. w toku postępowania utrzymywał, iż błędnie został pominięty w postępowaniu organu pierwszej instancji; w swojej ocenie posiadał przymiot strony, a więc posiadał także tytuł do złożenia odwołania. Nie można równocześnie twierdzić, że skarżącemu przysługiwał status strony, która "wyzbyła się prawa do wniesienia odwołania", ale pragnęła kwestionować decyzję podaniem o wznowienie postępowania. Obydwa twierdzenia pozostają z sobą w logicznej sprzeczności. Skoro skarżący twierdził, iż podług własnej oceny był stroną postępowania, powinien wykazać, zatem iż z naruszeniem prawa nie doręczono mu decyzji pierwszej instancji, a to powodowało, że ciągle pozostawał dla niego otwarty termin na wniesienie odwołania (art. 129 § 2 k.p.a .), o którym nie został nigdy prawidłowo pouczony (art. 112 k.p.a .). Pismo złożone przez skarżącego w dniu 5 sierpnia 2006 r. spełniało wymogi formalne stawiane odwołaniu; wyrażało niezadowolenie z decyzji pierwszej instancji, która w ocenie wnoszącego dotyczyła jego praw, zarzucał tej decyzji wadę skutkującą uchyleniem przez organ odwoławczy (art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a .). Ponadto pismo zostało złożone w trybie przewidzianym dla odwołań (art. 129 § 1 k.p.a .); zaadresowano je do Wojewody P., składając za pośrednictwem organu pierwszej instancji (k. 3 akt administracyjnych drugiej instancji). Prawidłowo więc pismo to zostało uznane we wstępnej fazie postępowania odwoławczego za odwołanie, tym bardziej, że skarżący przez okres 2 miesięcy dysponował wiedzą co do takiego właśnie statusu nadanego jego pismu przez organ prowadzący postępowanie administracyjne organy. Wskazać przy tym należy, iż potraktowanie pisma jako odwołania było dla strony korzystniejsze z punktu widzenia ochrony jej praw, gdyż kontrola instancyjna jest kontrolą znacznie szerszą od kompetencji organu właściwego w sprawie prowadzenia postępowania wznowieniowego (art. 145 i nast. k.p.a .). Trudno dopatrywać się uchybień odnośnie przebiegu postępowania odwoławczego, w którym organ oceniał legitymację S. S. do brania udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce "[...]" pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił, że art. 28 ust. 2 - Prawa budowlanego jest unormowaniem szczególnym wobec art. 28 k.p.a . Zgodnie z art. 28 ust. 2 - Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wynik sprawy zależał od ustalenia, czy objęte obszarem oddziaływania obiektu działki użytkowane przez S. S. (nr 673/1 i 673/2) znajdowały się w jego zarządzie. Skarżący nie był zarządcą posiadanej przez siebie nieruchomości. Podstawą władania obydwiema działkami była zawarta z Lokatorsko-Własnościową Spółdzielnią Mieszkaniową w G.-O. (użytkownikiem wieczystym tych działek) "umowa obligacyjna" o dysponowanie działkami na cele budowlane. Zgodnie z tą umową skarżący wzniósł na użytkowanej nieruchomości pawilon handlowo-biurowy, w którym prowadzi działalność w postaci przedszkola oraz zamieszkuje (k. 85 akt sądowych pierwsze instancji). Korzystanie z nieruchomości w celu zaspokajania potrzeby mieszkaniowej oraz prowadzenia działalności zarobkowej nie stanowiło wykonywania zarządu nieruchomością. Istotą zarządu jest realizacja czynności gospodarskich w imieniu właściciela (użytkownika wieczystego) na podstawie tytułu prawnego, którego treścią jest delegowanie na zarządcę obowiązku utrzymywania cudzej nieruchomości i stałego administrowania nią. Takim tytułem prawnym skarżący się nie legitymował. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że skarżący nie mógł być uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 - Prawa budowlanego. Wszczęte przez niego postępowanie odwoławcze okazało się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych i jako takie prawidłowo podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a . Z wyłożonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a ., wobec nieustalenia żadnego z przypadków określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a . oddalił skargę kasacyjną.