II SA/Gl 628/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. K. K. uzyskał pozwolenie na dobudowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w J.. Pismem z dnia [...]r. S. P. zwrócił się do Wójta Gminy J. o wyegzekwowanie od inwestora zgodnego z pozwoleniem na budowę sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Wyjaśnił, że budynek jest wykorzystywany do prowadzenia działalności produkcyjnej. W budynku znajdują się maszyny. Nadto podniesione zostały zarzuty odnoszące się do niezgodnego z projektem usytuowania budynku względem granicy i wybicia okien w ścianie granicznej. Wniosek S. P. został przekazany właściwemu miejscowo organowi nadzoru budowlanego, który zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz wyznaczył termin oględzin. Z protokołu oględzin z dnia [...]r. wynika, że w dobudowanym budynku murowanym, krytym dachem jednospadowym, istnieją cztery pomieszczenia: garaż, pomieszczenie gospodarcze, pomieszczenie puste oraz pomieszczenie nr 4, w którym znajdują się dwie piły tarczowe do cięcia drewna. Wg oświadczenia właściciela obiektu, drewno cięte jest na opał a piły nie są wykorzystywane dla celów prowadzonej działalności gospodarczej. Pomieszczenie to było w przeszłości wykorzystywane jako warsztat, jednakże z chwilą uzyskania pozwolenia na użytkowanie pilarki tarczowej w innej części budynku, zaprzestano wykorzystywania pomieszczenia nr 4 na cele działalności gospodarczej, prowadzonej przez W. M. i T. K.. Natomiast obecni przy wizji sąsiedzi podali, że piły znajdujące się w pomieszczeniu nr 4 służą do działalności gospodarczej, co nie wyklucza ich wykorzystywania także do cięcia drewna na opał. Z wizji sporządzono dokumentację fotograficzną. W następnej kolejności decyzją nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego przy ul. [...] w J., jako bezprzedmiotowego. Stwierdzono, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład produkujący wyroby drzewne. Działalność gospodarcza prowadzona jest w innym pomieszczeniu, dla którego inwestor posiada pozwolenie na użytkowanie. Natomiast sposób użytkowania przedmiotowego budynku odpowiada charakterystyce budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. nr 75, poz. 690/. Po rozpoznaniu odwołania S. P., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podano, że organ odwoławczy ocenił jako niewiarygodne twierdzenia właściciela, że pomieszczenie o wykazanym wyposażeniu i wymiarach służyło jedynie cięciu drewna na opał. Wskazano, że należy to pomieszczenie doprowadzić do stanu odpowiadającego pojęciu "obiekt gospodarczy". Utrzymanie przez właściciela dotychczasowej funkcji warsztatowej obiektu, winno skłonić organ I instancji do podjęcia stosownego postanowienia lub nałożenia kary za samowolną zmianę sposobu użytkowania. W uzasadnieniu odniesiono się także do kwestii związanych z użytkowaniem obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, wskazując iż obiekt ten nie podlegał kontroli w toku prowadzonego postępowania. W toku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. zwrócił się do Komisariatu Policji w J. o udzielenie informacji ile interwencji /kontroli/ Policja przeprowadziła na posesji przy ul. [...] oraz czy w ich trakcie stwierdzone zostało użytkowanie przedmiotowego pomieszczenia jako zakładu produkującego wyroby drewniane. W odpowiedzi Zastępca Komendanta Komisariatu Policji w J. podał, że Policja rozpatrywała skargi na prowadzenie przez T. K. działalności gospodarczej, nie stwierdzono jednak naruszenia prawa. Odnotowano cztery interwencje związane ze skargami na działalność gospodarczą. W dniu [...]r. A. P. zgłosiła, że w budynku przyległym do budynku mieszkalnego, niezgodnie z jego przeznaczeniem, T. K. prowadzi działalność gospodarczą. W tym zakresie Policja poinformowała skarżącą o przekazaniu informacji do organu nadzoru budowlanego. [...]r. zgłoszono fakt składowania drewna bez legalizacji na działce T. K.. Policja ustaliła, że drewno jest legalizowane a zięć właściciela posesji prowadzi legalnie działalność gospodarczą w zakresie produkcji wyrobów drzewnych. Dnia [...] zgłoszono fakt głośnej pracy pił na terenie posesji T. K.. Po upływie 2 godzin na miejscu interwencji nie stwierdzono tego faktu. W konkluzji Policja podała, że na podstawie przeprowadzonych wizyt i interwencji nie można stwierdzić, że przedmiotowe pomieszczenie nr 4 użytkowane jest jako zakład produkujący wyroby drzewne. Przedmiotem interwencji i skarg było sprawdzenie czy posiadane jest pozwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej przy ul. [...] a nie ustalenie sposobu użytkowania pomieszczeń na posesji. Po uzyskaniu odpowiedzi z Komisariatu Policji w J. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją nr [...] z dnia [...]r. ponownie umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia gospodarczego. W uzasadnieniu podano, że budynek gospodarczy powstał legalnie w oparciu o pozwolenie z [...]r. T. K. i W. M. prowadzą działalność gospodarczą w innym pomieszczeniu, dla którego inwestor posiada pozwolenie na użytkowanie. Wobec wątpliwości organu odwoławczego, co do wiarygodności twierdzeń o użytkowaniu pomieszczenia gospodarczego zgodnie z przeznaczeniem, zwrócono się o informację do Komisariatu Policji w J.. Z powołaniem się na odpowiedź udzieloną przez Komisariat, organ I instancji uznał, że nie potwierdzono faktu prowadzenia działalności produkcyjnej w przedmiotowym pomieszczeniu. W związku z tym, że nie stwierdzono samowolnej zmiany sposobu użytkowania, postępowanie uznano za bezprzedmiotowe W odwołaniu od decyzji S. P. podniósł, że dowodem w sprawie przesądzającym o jej rozstrzygnięciu nie może być pismo Policji, albowiem jej interwencje nie dotyczyły użytkowania pomieszczenia lecz hałasu. Zarzucił, że w sprawie nie przesłuchano świadków, nie wykonano też zaleceń organu II instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że w toku poprzedniego rozpoznania sprawy powzięto wątpliwość co do sposobu użytkowania pomieszczenia ze względu na znajdujące się w nim urządzenia. Przyznano jednak, że sam fakt przechowywania takich narzędzi w pomieszczeniu i ich sporadyczne wykorzystywanie do cięcia drewna dla celów własnych nie może stanowić o zmianie sposobu użytkowania. Podstawę do ingerencji organów mogłaby stanowić jedynie udokumentowana zmiana. Takiej zmiany jednak nie ustalono a zarzuty S. P. spowodowane są sporem sąsiedzkim. T. K. prowadzi działalność, ale w innym pomieszczeniu, za zgodą organów administracji architektoniczno-budowlanej. W budynku gospodarczym mogą być natomiast wykonywane niezawodowe prace warsztatowe i przechowywany sprzęt. W skardze do sądu administracyjnego S. P. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucił, że wadliwie ustalono stan faktyczny. T. K. [...]r. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej we własnym imieniu, działalność ta jest jednak prowadzona przez jego żonę M. K.. Z dokumentacji Urzędu Gminy J. wynika, że zgłoszona do prowadzenia działalności powierzchnia wynosi [...]m2. Ze względu na rozmiar działalności taka powierzchnia nie jest wiarygodna. Działalność wymaga: składowania drewna, powierzchni pod tartak, pomieszczeń warsztatowych, powierzchni do zbijania palet. Na powierzchni [...] m2 nie da się umieścić koniecznych urządzeń oraz pracujących ludzi. Na okoliczność rozmiaru prowadzonej działalności skarżący dołączył zdjęcia przedmiotowej posesji, które poświadczają jej zawodowy, stały i zorganizowany rodzaj. Skarżący zarzucił też przewlekłość postępowania oraz ograniczenie postępowania dowodowego, skutkujące nie wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Nie przesłuchano żadnych świadków, nie uzyskano wyjaśnień w jaki sposób w pomieszczeniu tartaku wykonywany jest także produkt finalny – palety drewniane i czy jest to możliwe. W skardze S. P. podniósł także zarzuty dotyczące kwestii nie związanych z zaskarżoną decyzją, odnoszące się do odległości budynku od granicy działki, zgodności jego usytuowania z projektem oraz zanieczyszczania działki przez trociny i szambo. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i podano, że organ nadzoru budowlanego – po przeprowadzeniu kontroli – uznał, że budynek służy właścicielom do przechowywania posiadanych dóbr, co nie jest sprzeczne z funkcją budynku gospodarczego. Z akt sprawy wynika, że Starosta Ż. decyzją z [...]r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. K. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na montażu torowiska dla pilarki taśmowej w budynku gospodarczym, zlokalizowanym na działce nr [...] w J., wraz ze zmianą sposobu użytkowania części tego budynku. Po wznowieniu postępowania w tej sprawie, organy administracji stwierdziły wydanie decyzji z naruszeniem prawa i odmówiły jej uchylenia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. Decyzje te zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 826/05. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania i zgromadzenia wymaganych prawem dowodów i dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, którym umorzono postępowanie administracyjne. Podstawę dla takiego orzeczenia stanowi zgodnie z art. 105 k.p.a., stwierdzenie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości oznacza, że brak jest elementów, natury podmiotowej lub przedmiotowej, które umożliwiają załatwienie sprawy co do istoty. W sytuacji bezprzedmiotowości postępowania brak jest podstaw do orzekania przez organ i wydania decyzji. Warunkiem umorzenia postępowania jest zatem ustalenie przez organ, że brak jest podstaw do wydania decyzji. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był zarzut, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego w ten sposób, iż jest on wykorzystywany dla celów produkcyjnych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Kwestie związane ze zmianą sposobu użytkowania, w tym skutki samowolnej zmiany sposobu użytkowania regulują art. 71 i 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118/. Art. 71 prawa budowlanego zawiera natomiast określenie, co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania. W przypadku zarzutów, że do zmiany takiej doszło, organy właściwe w sprawie winny zbadać, czy stan faktyczny odpowiada przesłankom z art. 71 prawa budowlanego. Umorzenie postępowania będzie dopuszczalne, gdy ustalenia faktyczne wykluczą dokonanie zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 prawa budowlanego. W kontrolowanym przez Sąd przypadku organy przyjęły, że pomieszczenie wybudowane z przeznaczeniem na cele gospodarcze, nadal jest w taki sposób wykorzystywane. Znajdujące się w nim urządzenia sporadycznie są użytkowane dla celów własnych. Użytkowania pomieszczenia dla celów warsztatowo-produkcyjnych nie stwierdzono. Wnioski takie sformułowano powołując się na informacje przekazane przez Policję, albowiem w celu rozstrzygnięcia wątpliwości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. zwrócił się do Policji o dostarczenie danych. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podano, że wielokrotne, niespodziewane kontrole posesji przez Policję nie potwierdziły prowadzenia produkcji w przedmiotowym pomieszczeniu. Tymczasem informacja Policji z dnia [...]r. stwierdzenia takiego w żadnej mierze nie zawiera. Zastępca Komendanta Komisariatu w J. stwierdza wyłącznie, że celem kontroli nie były kwestie sposobu użytkowania pomieszczenia, nie można zatem stwierdzić jak jest ono użytkowane. Kontrole Policji nie miały na celu ustalenia sposobu użytkowania pomieszczeń na posesji. W świetle informacji udzielonych przez Policję, argumentacja przedstawiona przez organy pozbawiona jest oparcia w ustaleniach faktycznych. W ocenie Sądu organy w istocie nie przeprowadziły postępowania dowodowego. Nie podjęto próby przesłuchania świadków, niezaangażowanych w spór sąsiedzki. Ograniczono się do odebrania sprzecznych wyjaśnień stron. Ze względu na rozbieżności w tych zeznaniach konieczne było ich zweryfikowanie innymi środkami dowodowymi. Organy nie oceniły również materiału znajdującego się w aktach. Dostarczone zdjęcia bardzo czytelnie wykazują znaczny zakres prowadzonej na posesji działalności gospodarczej, z użyciem ciężkiego sprzętu. Na zdjęciach widoczne są duże ilości bel drewna. Odnosząc się do faktu prowadzenia na posesji działalności, organy stwierdziły jedynie, że jest ona prowadzona w innym pomieszczeniu. Za zasadny należy uznać zarzut skarżącego, że nie rozważono, czy ze względu na rozmiar tego pomieszczenia, możliwe jest ograniczenie produkcji tylko do niego. Zarzut zmiany sposobu użytkowania związany jest z faktem prowadzenia na posesji działalności gospodarczej, należało zatem ustalić na czym ona polega i czy czynności z nią związane są wykonywane w przedmiotowym pomieszczeniu. Dokonana ocena winna uwzględniać zarówno wiedzę co do przebiegu procesów technologicznych, jak i zasady doświadczenia życiowego. Należy przy tym zaznaczyć, że dla wykazania zmiany sposobu użytkowania konieczne jest nadto, aby stan faktyczny odpowiadał przesłankom z art. 71 ust. 1 prawa budowlanego. Reasumując, Sąd stwierdził, że w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie, jaki jest konieczny dla ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Mając na względzie przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 i 209 powołanej ustawy.