II OSK 985/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie sędzia NSA Janina Kosowska sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 3 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Po 342/06 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną W sprawie wszczętej wnioskiem P. M. o sprawdzenie, czy roboty budowlane na wysypisku śmieci w B. są prowadzone zgodnie z wydanym pozwoleniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. decyzją z dnia [...] nr [...], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ stwierdził, że w toku miejscowych oględzin ustalono, że budowa kwatery nr II składowiska odpadków komunalnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą jest realizowana na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów miejscowości B. nr [...] zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę P. z dnia [...] a także zgodnie z obowiązującymi przepisami, w oparciu o zatwierdzoną dokumentację. Odwołanie od wymienionej decyzji wniósł P. M. podnosząc, iż organ nie wyjaśnił, czy materiały użyte do budowy wysypiska odpadów posiadają wymagane atesty. Po rozpoznaniu tego odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając jej ustalenia i oceny. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji i w postępowaniu o uzyskanie takiej decyzji organy dokonują sprawdzenia również jakości i zgodności z projektem wykonanych robót budowlanych. Od powyższej decyzji P. M. wniósł skargę, przytaczając własną argumentację powołaną w postępowaniu administracyjnym. Skarżący podniósł też, że rozpoznawana sprawa nie była bezprzedmiotowa, wobec czego organ nie powinien był umarzać postępowania, lecz winien był odmówić stwierdzenia naruszeń prawa budowlanego. Nadto wskazał, że decyzje zapadły przedwcześnie, bowiem organy pominęły w postępowaniu kwestie powołania kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego, co mogło mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaniechały również zebranie i rozpatrzenia odpowiedniego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 lutego 2007 r. skargę oddalił. Sąd stwierdził, iż wobec faktu prowadzenia budowy składowiska odpadów komunalnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą w oparciu o pozwolenie na budowę podstawą do kontroli zgodności prowadzonej inwestycji z obowiązującym prawem są przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie, w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 21 czerwca 2005 r. stwierdzono, że budowa wysypiska odpadów została zakończona. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. wydał decyzję z dnia [...], mocą której udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej kwatery nr II składowiska odpadów komunalnych z towarzyszącą infrastrukturą, zlokalizowanej w B.. Decyzja ta, wobec jej niezaskarżenia, stała się ostateczna jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zgodności budowy z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obowiązkiem organu prowadzącego to postępowanie było dokonanie oceny również zarzutów podnoszonych przez skarżącego w obecnie rozpoznawanej sprawie. W trakcie postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na użytkowanie badaniu podlega bowiem zgodność wzniesionego obiektu z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola obejmuje sprawdzenie obiektu z: – projektem zagospodarowania terenu, – z projektem architektoniczno-budowlanym. Kontrola obejmuje sprawdzenie wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego (art. 59a ust. 1, 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Badanie powyższych okoliczności następuje w oparciu o wyniki obowiązkowej kontroli (art. 59 ust. 1 cyt. ustawy). Zakwestionowanie legalności przeprowadzonej budowy po terminie, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna, możliwe jest jedynie w trybie nadzwyczajnej weryfikacji decyzji, czy to w ramach postępowania wznowieniowego, czy też o stwierdzenie nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził więc, iż po dniu, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna, bezprzedmiotowe stało się prowadzenie postępowania co do oceny legalności przedmiotowej budowy, co uzasadniało umorzenie wszczętego postępowania. Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną P. M. reprezentowany przez adwokata S. S.. Wyrokowi temu zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie, mimo złożenia żądania przez P. M., zebrania materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności zbadania istotnych dokumentów – atestów i pozwoleń niezbędnych do prawidłowego prowadzenia robót budowlanych wykonywanych na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., gm. M. G., sąsiadującej bezpośrednio z działką, stanowiącą własność P. M.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: – art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., cytowana dalej jako – Prawo budowlane) poprzez nieuzasadnione uznanie, iż przeprowadzenie obowiązkowej kontroli w związku z wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w trybie przepisu art. 59 ustawy – Prawo budowlane wyłącza kontrolę robót budowlanych w ramach czynności związanych z podjęciem decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego z urzędu, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sprawie należy stwierdzić, iż zarzut ten nie może dotyczyć postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, którego dotyczy skarga kasacyjna. Pomijając bowiem już merytoryczną niezasadność tego zarzutu, gdyż strona nie wskazała żadnych konkretnych dowodów niezebranych w postępowaniu, należy zauważyć, iż istotą postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola zaskarżonych aktów administracyjnych, z czym nie da się pogodzić zbierania dowodów, ich oceny i ustalania stanu faktycznego sprawy. Nadto sądy administracyjne nie stosują w prowadzonych postępowaniach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawę z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie stosując przepisów art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. nie mógł ich – oczywiście – naruszyć. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego. Trafne jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, iż przeprowadzenie końcowej obowiązkowej kontroli wykonanych już robót budowlanych w trybie przepisów art. 59 i 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wyklucza możliwość dokonywania kontroli na podstawie art. 50 i 51 tej ustawy. Ostatnio wymienione przepisy stanowią bowiem podstawę do stwierdzenia, że roboty budowlane są prowadzone nieprawidłowo, w sposób wskazany w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 wymienionej ustawy, czego następstwem jest przeprowadzenie procedury służącej do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51). Postępowanie takie nie może być jednak już przeprowadzone po zakończeniu robót budowlanych i ustaleniu, w następstwie obowiązkowej kontroli (art. 59a ustawy – Prawo budowlane), że obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (art. 59a ust. 2 pkt 2 ustawy). W następstwie takiej kontroli, która dała pozytywny wynik, stwierdzono bowiem, że przy budowie nie zaistniały zarzucane przez skarżącego nieprawidłowości. Skarga kasacyjna jest więc nieuzasadniona i podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.