IV SA/Po 34/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 07 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie prawa jazdy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...]roku nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M.M. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych /-/I. Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/D.Rzyminiak-Owczarczak MB Decyzją z dnia [...]sierpnia 2005 r. nr [...] Starosta P. odmówił M.M. wpisania uprawnień kategorii E w prawie jazdy z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji napisano, że Wnioskodawca zwrócił się z wnioskiem z dnia [...] listopada 2004 r. o wymianę prawa jazdy na podstawie art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. 108/05/908 ze zm., dalej prd). Powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. 69/02/640) oraz §7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. 150/01/1680) organ dokonał weryfikacji dokumentów znajdujących się w teczce kierowcy z których wynika, że Wnioskodawca uzyskał po raz pierwszy uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii ABT w dniu [...] lipca 1970 r. Następnie, w odpowiedzi na wniosek o wymianę dokumentu prawa jazdy na skutek zniszczenia, Wnioskodawca otrzymał dnia [...] maja 1975 r. prawo jazdy nr [...] kategorii ABTE. Jako, że w dokumentach brakuje wniosku o wydanie kategorii E oraz brakuje decyzji o zdaniu egzaminu państwowego, kategoria E w ocenie organu I instancji została wydana bezpodstawnie. Dnia [...] grudnia 1985 r. M.M. uzyskał uprawnienia kategorii C, a Urząd Miejski w P. wydał Mu prawo jazdy nr [...]kategorii ABCT. By uprawnienia kategorii E do B mogły być potwierdzone, w aktach winien być wniosek o wydanie kat. E wraz z decyzją o zdaniu egzaminu państwowego, a tych dokumentów w teczce Kierowcy brak. Nadto zaznaczono, że o wątpliwościach dotyczących wpisania kategorii E w prawie jazdy, Wnioskodawca otrzymał wyczerpujące wyjaśnienie pismem z dnia [...] lutego 2005 r. W odwołaniu M.M. zarzucił decyzji I instancji, że wydanie prawa jazdy – w warunkach wymiany – winno być zgodne z uprawnieniami zawartymi w prawie jazdy podlegającym wymianie. W uzasadnieniu podkreślił, że nowy blankiet prawa jazdy odebrał tylko dlatego, że dotychczasowy dokument tracił ważność. Odwołujący się wskazał, że spełnił wymogi § 2 ust. 3 pkt 2 i "§ 3 ust. 4" (k.29 akt administracyjnych [ zapewne winno być § 4 ust. 4]) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy ( Dz. U. 69/02/640 ze zm. – dalej rozporządzenie z 2002 r.). Zaskarżonej decyzji zarzucił, że błędnie zakłada, iż by uchronić się przed pozbawieniem uprawnień, posiadacz prawa jazdy winien posiadać kopię wniosku złożoną we właściwym urzędzie 30 lat wcześniej i decyzję z tego samego okresu. Pominięto fakt, odzwierciedlony w aktach sprawy, zgodnie z którym na wniosku o wymianę prawa jazdy (wydanego dnia 30 maja 1975 r.) zamieszczona została adnotacja pracownika właściwego organu o uprawnieniach do prowadzenia przyczep o ładowności powyżej 750 kg – kat. E. Zaznaczył, że z decyzji organu I instancji wynika, że ma ponosić skutki braku dokumentów w ewidencji kierowców. Wydane dnia [...] kwietnia 2005 r. prawo jazdy nie spełnia wymagań określonych w art. 150 prd i rozporządzenia z 2002 r., przez co nie dokonano wymiany prawa jazdy, a organ I instancji pozbawił Wnioskodawcę praw nabytych w zakresie kat. E . Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] SKO, działając na podstawie art. 150 prd, § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy (Dz. U. 69/02/640), § 2, § 7 ust. 1 pkt 1 c, d, pkt 4 a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. 24/04/215 ze zm. – dalej rozporządzenie z 2004 r.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji w szczególności wskazano, że w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że Odwołujący się uzyskał prawo jazdy kat. E, w szczególności brak stosownego zaświadczenia o zdaniu egzaminu w ramach tej kategorii, wniosku o wydanie prawa jazdy tej kategorii i decyzji właściwego organu o wydanie prawa jazdy tej kategorii. Podkreślono, że wobec niewskazania przez odwołującego okoliczności i miejsca egzaminu na którym uzyskał prawo jazdy kategorii E, organ administracji nie może przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Stwierdzono, że w ramach procedury wymiany prawa jazdy wynikającej z art. 150 prd, dokonuje się wymiany prawa jazdy zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z decyzji administracyjnych zawartych w aktach kierowcy. Jeżeli w aktach kierowcy brak decyzji administracyjnej potwierdzającej uprawnienia w zakresie danej kategorii prawa jazdy, to organ nie ma podstaw do wydania prawa jazdy tej kategorii. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.M. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, powtarzając argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzucił, że organy obu instancji nie podjęły nawet próby uzupełnienia braków w dokumentach, a braki te nie mogą być uzupełnione przez uczestnika postępowania, bowiem brak podstaw prawnych do posiadania przez Skarżącego stosownego zaświadczenia o zdaniu egzaminu, jak i do posiadania decyzji właściwego organu o wydaniu prawa jazdy, bądź kategorii prawa jazdy. Zarzucił również, że z decyzji wynika, że skutki braku dokumentów w aktach ewidencyjnych ma ponosić uczestnik postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, a w sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty P. Ustawowe upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu, zawarte w art. 150 ust. 2 prd, dotyczyło określenia warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokość opłat za ich wymianę. Minister Infrastruktury nie otrzymał zatem ustawowego upoważnienia dla określenia warunków cofania nabytych praw jazdy w związku z ich wymianą. Przywołane w zaskarżonej decyzji rozporządzenie z 2002 r. w § 5 ust. 2 odsyła do zasad i trybu postępowania przy wydawaniu uprawnień do kierowania pojazdami, a więc do obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia z 2004 r., które w sposób nieostry w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d określało zadania organu do badania zgodności danych z ujętymi w prowadzonych aktach ewidencyjnych kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319) rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w ustawie zasadniczej w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Konstytucja zabrania jednak konstrukcji tzw. "upoważnień kaskadowych" do wydania aktu wykonawczego, zaś samym upoważnieniom ustawowym stawia wysokie wymagania co do precyzji, z jaką winny określać cechy aktu wykonawczego. Nie można zatem w rozporządzeniu wykonawczym rozszerzać materii przekazanej do uregulowania przez ustawę poprzez odsyłanie do kolejnych aktów wykonawczych (wyrok NSA z 15 stycznia 2002 r. – II SA 2348/00). Zakres stosowania przepisów rozporządzenia z 2004 r. w postępowaniu o wymianę praw jazdy ograniczony jest zakresem delegacji zawartej w art. 150 ust. 2 prd, w którym wskazano jakie kwestie minister właściwy do spraw transportu zobligowany był uregulować w drodze aktu wykonawczego. Analiza treści tej delegacji wskazuje, że w ramach postępowania o wymianę tych dokumentów zastosowanie mają wyłącznie te przepisy rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, które nie dotyczą weryfikacji posiadanych przez kierowcę uprawnień. Jeśli organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że zachodzą rozbieżności między posiadanym prawem jazdy (bądź wtórnikiem prawa jazdy), a dokumentacją znajdującą się w aktach ewidencyjnych kierowcy, może skorzystać z uprawnień, jakie na podstawie delegacji zawartej w art. 100 ust. 1 prd uregulowano w rozporządzeniu w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. W doktrynie trafnie wskazuje się, że wydanie dokumentu w postaci prawa jazdy poprzedza wydanie decyzji o przyznaniu prawa jazdy (W. Kotowski "Ustawa prawo o ruchu drogowym. Komentarz praktyczny" DW ABC 2002 s. 583 uw. 1). Aktualne w tej materii pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle podobnej instytucji- rejestracji pojazdu, która odbywa się w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś czynności materialnoprawnej (art. 73 ust. 1 prd; uchwały: 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.9.2001- OPS 6/01- Jur. 12/01/34; 5 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.11.1999: OPK 24/99 i OPK 25/99- ONSA 2/00/54 i 55, akceptowane przez R. A. Stefańskiego "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz" DW ABC 2005 s. 463 uw. 1). Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności bądź wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 kpa). Z upoważnienia zawartego w art. 150 ust. 2 prd nie wynika prawna możliwość pozbawiania uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych danej kategorii, nabytych na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów prawa. Wydane Skarżącemu prawo jazdy, a następnie wtórnik prawa jazdy (k. 10a akt administracyjnych) zostały wydane na podstawie decyzji administracyjnych i ich zmiana wymaga nadzwyczajnego trybu przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego dla wzruszenia decyzji ostatecznych (art.: 145, 156, 154, 155 kpa; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 04 października 2005 r.- sygn. II SA/Po 1609/03- ONSAiWSA 3/06/83 i szereg niepublikowanych wyroków WSA- przykładowo- z dnia: 02 czerwca 2005- 4/II SA/Po 680/03; 15 listopada 2005- 4/II SA/Po 2106/03; 28 kwietnia 2005- 4/II SA/Po 189/03; 18 maja 2006- IV SA/Po 795/05). Dotyczy to także prawa jazdy z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...], objętego wnioskiem o wymianę (k. 14, 14a akt administracyjnych; k. 6 akt sądowych). Organ nie zastosował żadnego ze wskazanych w ustawie trybów. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i na podstawie art. 135 i art. 200 ppsa, orzeczono jak w sentencji. Prawo jazdy jest potwierdzeniem zdobycia umiejętności prowadzenia i kierowania pojazdami oraz zdania egzaminu państwowego. Jeżeli organ prowadzący postępowanie stwierdzi, iż zachodzą rozbieżności pomiędzy posiadanym prawem jazdy, a dokumentacją znajdującą się w ewidencji kierowcy, może zastosować przewidziany w kpa tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji ostatecznej, z uwzględnieniem terminów dopuszczających wszczęcie takiego postępowania oraz z poszanowaniem właściwości organów uprawnionych do stosowania określonych przepisów w konkretnym postępowaniu. Zważyć należy, że zarówno czynność wymiany prawa jazdy jak i wydania jego wtórnika, mają charakter czynności materialno-technicznej, stąd do czasu wzruszenia pierwotnej decyzji w sprawie wydania prawa jazdy, nie jest możliwa odmowa wymiany posiadanego dotychczas dokumentu. Jedynie na marginesie należy wskazać, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że "w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzającyxh, że odwołujący się uzyskał prawo jazdy kat. E". W istocie takimi dowodami są: prawo jazdy z dnia [...] maja 1975 r. serii [...] nr [...] z adnotacją urzędową "Wtórnik. Uprawniony do kierowania ciągnikami rolniczymi [...]" (k.10a akt administracyjnych) i prawo jazdy z dnia [...]. 12. 1985 r. – serii [...] nr [...], gdzie adnotacją urzędową wskazano "Nr pr. j. [...] posiada uprawnienia kat. TE" (k. 6 akt sądowych – odpis k. 14 akt administracyjnych). Dokumenty te mają charakter dokumentów urzędowych (art. 76 § 1 kpa). Dokumentem pośrednim jest zapisek o treści "[...]Prawo jazdy kat. ABCTE – [...]–[...] otrzymałem dnia [...]. 05. 1975 roku", stanowiący początek dowodu, co do którego Skarżący wyjaśnił, że zapisek ów sporządził pracownik urzędu, a swym podpisem pokwitował odbiór tego dokumentu Skarżący (k. 48 akt sądowych w zw. z k. 8 akt administracyjnych). Wnioskodawca uzyskiwał uprawnienia do prowadzenia różnych kategorii pojazdów pod rządem różnych przepisów. W szczególności do [...] grudnia 1983 r. – ostatniego dnia obowiązywania rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych ( Dz.U. 27/68/183 – dalej rozporządzenie z 1968 r. ), możliwe było uzyskanie uprawnień kat. C+E i B+E nie na podstawie decyzji o zdaniu egzaminu przed komisją państwową, ale także po udowodnieniu (np. zaświadczeniem), że kierowca przez 1 rok kierował pojazdem samochodowym o dopuszczalnym ciężarze całkowitym powyżej 3,5 tony (kat. B lub C; - § 198 ust. 2 pkt 2 lit. a, pkt 3 rozporządzenia z 1968 r.; § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 13 października 1983 r. w sprawie kierowców pojazdów silnikowych – Dz. U. 59/83/269). Na marginesie należy wskazać, że organ I instancji wydając decyzję powołał się na wówczas już nieobowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. 150/01/1680; k. 27 akt administracyjnych). Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 2 prd i przestało obowiązywać z dniem 06 marca 2004 r. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 149/03/1452) która w analizowanej części weszła w życie dnia 28 września 2003 r. w art. 15 ust. 2 stanowiła, że przepisy wykonawcze wydane – między innymi - na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 i 2 prd zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Omawiane rozporządzenie zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. 24/04/215 ze zm.) na które powołał się w zaskarżonej decyzji organ II instancji. /-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/D.Rzyminiak-Owczarczak MB