II OSK 1124/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 3 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 162/07 w sprawie ze skargi [...] Zarządu Dróg i Gminy Miejskiej K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] Zarządu Dróg i Gminy Miejskiej K. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 162/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Krakowskiego Zarządu Dróg i Gminy Miejskiej Kraków, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki udzielił Zarządowi Dróg i Komunikacji w Krakowie pozwolenia na użytkowanie płyty Rynku Głównego w Krakowie – o powierzchni 7000 m2 (bez nawierzchni nad Kramami Bogatymi), po przebudowie i remoncie części wschodniej, północnej i południowej od strony Sukiennic – bez kubatur podziemnych, etap I na działce nr 580/1 w Krakowie. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził z urzędu nieważność powyższej decyzji, podnosząc, że przy wydawaniu pozwolenia na użytkowanie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), gdyż inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie dołączył wymaganych protokołów badań i sprawdzeń. Po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg i Komunikacji w Krakowie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję Krakowski Zarząd Dróg (dawniej Zarząd Dróg i Komunikacji w Krakowie) i Gmina Miejska Kraków złożyli skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, podnosząc, że orzekające w trybie nadzwyczajnym organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły, jakich protokołów badań zabrakło i czego mają konkretnie dotyczyć protokoły sprawdzeń. Sąd pierwszej instancji zwrócił przy tym uwagę na okoliczność, iż zakwestionowane pozwolenie dotyczy tylko I etapu, a nie całości zamierzenia budowlanego. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie doszło co prawda do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 57 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, jednakże nie mają one charakteru rażącego naruszenia prawa. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa również to, że inwestor dołączył do wniosku oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego przed upływem wymaganego 14-dniowego terminu. Termin ten bowiem jest terminem prawa materialnego, w ramach którego organ jest uprawniony do swojej kompetencji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 56 ust. 1 i ust. 2, art. 57 ust. 1 pkt 4, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że naruszenie przez inwestora składającego wniosek o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie inwestycji powołanych powyżej przepisów ustawy – Prawo budowlane nie jest rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że wszystkie naruszenia, których dopuścił się inwestor mają charakter naruszenia rażącego, bowiem zachowanie inwestora stało w oczywistej sprzeczności z wyraźnym nakazem przewidzianym w danym przepisie i wydanie w tej sytuacji pozytywnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie należy uznać za przypadek "ewidentnego bezprawia, którego nikt nie ma prawa tolerować ani usprawiedliwiać". W szczególności naruszenie art. 57 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez nieprzedłożenie przez inwestora protokołów badań i sprawdzeń istniejącej nawierzchni płyty Rynku Głównego oraz sieci (instalacji) elektrycznej wraz z zamontowanymi urządzeniami groziło poważnym niebezpieczeństwem użytkownikowi płyty, stanowiąc dla nich zagrożenie zdrowia, a nawet życia. Podobnie naruszenie art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nieumieszczenie na oświadczeniu kierownika budowy podpisu projektanta potwierdzającego, że w jego ocenie dokonane odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę są nieistotne, również należy, zdaniem skarżącego organu, ocenić jako rażące naruszenie prawa, bowiem brak akceptacji projektanta w przypadku zaistniałych odstępstw od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę może grozić wystąpieniem katastrofy budowlanej. Naruszenie art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez niedochowanie 14-dniowego terminu na ewentualne zgłoszenie sprzeciwu przez organy, takie jak Inspekcja Ochrony Środowiska, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Państwowa Inspekcja Pracy i Państwowa Straż Pożarna, również kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa. Za rażące naruszenie prawa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał też uchybienie art. 7 i art. 77 K.p.a., bowiem niezbadanie, czy przykryty otwór technologiczny, w którym przewiduje się lokalizację fontanny, narusza ogólne zasady bezpieczeństwa użytkowania (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c/ Prawa budowlanego). Pismem z dnia 25 czerwca 2007 r. Krakowski Zarząd Dróg i Gmina Miejska Kraków złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma wykładnia art. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji, nie kwestionując dość jednoznacznie brzmiącej ww. normy Prawa budowlanego, wyszedł z założenia, że właściwy organ administracji orzekając o pozwoleniu na użytkowanie bez protokołów badań i sprawdzeń, o których mowa, nie narusza tej normy w sposób rażący, ponieważ obowiązek ich dostarczenia obciąża inwestora i jeśli ten tego nie robi organ winien podjąć działania, aby do tego doszło. Jeżeli zatem organ nie wezwie inwestora do uzupełnienia dokumentacji to, zdaniem Sądu pierwszej instancji "nie ma to rażącego naruszenia prawa". Poglądu tego nie można podzielić, tym bardziej że jest on mało spójny w świetle zasadnych rozważań Sądu co do istoty rażącego naruszenia prawa. Jeżeli zatem organ administracji orzeka o pozwoleniu na użytkowanie bez prawem wymaganych protokołów badań i sprawdzeń to trudno byłoby przyjąć, że nie narusza rażąco prawa, pod warunkiem jednak, że tych protokołów badań i sprawdzeń nie było także w dacie orzekania o nieważności pozwolenia na użytkowanie. Gdyby się bowiem okazało, że naruszenie prawa, o którym mowa, zostało sanowane przed podjęciem ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie nieważności pozwolenia na użytkowanie to stwierdzanie jego nieważności, traciłoby sens. Zasadnie bowiem podnosi się w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Warunkiem uznania naruszenia prawa za rażące, jak to już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, przywoływanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest to, że decyzja nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Mając na uwadze fakt, że Sąd pierwszej instancji w konsekwencji zaakceptowanej wykładni art. 57 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nie wyjaśnił i tej okoliczności, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, trzeba, podzielając stanowisko skargi kasacyjnej w kwestii wykładni ww. przepisu prawa, stwierdzić, że Sąd, zarzucając organom nadzoru przedwczesne orzekanie w sprawie, sam orzekł przedwcześnie, co mając na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ww. ustawy.