II SA/Po 851/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 marca 2006 r. sprawy ze skargi E. i M.S. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 25 czerwca 2003r. Nr XI/160/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] położonych w K.; II. zasądza od Rady Miejskiej w K. na rzecz skarżących 555,-zł (pięćset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona uchwala nie może być wykonana w części wskazanej w punkcie I. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska Dnia 25 czerwca 2003r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr XI/160/2003 "w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K., we wsiach K., B., S., w części dotyczącej lokalizacji napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 2x400 kV + 2x220 kV, po trasie istniejącej linii wysokiego napięcia 220 kV [...]". Przedmiotem ustaleń planu jest przebudowa istniejącej linii wysokiego napięcia, a celem regulacji "stworzenie podstaw formalnych i prawnych dla realizacji przedmiotowej inwestycji oraz sformułowanie zapisu dotyczącego nowych parametrów technicznych linii, zasad lokalizacji słupów oraz wielkości strefy ograniczonego użytkowania (...)". W § 1 ust. 1 tej uchwały szczegółowo wskazano miejscowości oraz numery działek stanowiących obszar objęty uchwałą, w tym między innymi działki nr [...] i [...] położone w K. W § 1 ust. 2 ustalono strefę ograniczonego użytkowania wzdłuż tej linii elektroenergetycznej o szerokości łącznej 44 m, po 22 m po obu stronach linii, licząc od osi linii w każdą stronę i w konsekwencji w ust. 3 zmieniono uchwalone w dniu 29 grudnia 2000r. plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej – wskazanych osiedli w ten sposób, że zmniejszono strefę ograniczonego użytkowania od linii elektroenergetycznej z 40 do 22 m, licząc w każdą stronę od osi podłużnej przebiegu linii. To uregulowanie wiąże się z ustaleniami zawartymi w §6 pkt 1 i 2, wprowadzającymi: szerokość uciążliwości elektromagnetycznej od linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 2x220 kV + 2x400 kV wynoszącą 18 m, licząc w każdą stronę od osi podłużnej przebiegu linii oraz szerokość uciążliwości akustycznej od linii elektroenergetycznej wynoszącą 22 m, licząc w każdą stronę od osi podłużnej przebiegu linii. W § 8 ust. 1 pkt 1 ustalono obowiązek świadczenia – na warunkach określonych przepisami szczególnymi – dostępu do słupów linii elektroenergetycznej zlokalizowanych na konkretnych działkach położonych w K., B. i S., w tym między innymi na działce nr [...] położonej w K. Powyższa uchwała jest przedmiotem skargi wniesionej – po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – przez E. i M.S., właścicieli objętych uchwałą działek nr [...] i [...] położonych w K. Skarżący zarzucili, iż "procedura planowania przeprowadzona została w sposób naruszający tryb postępowania (...) oraz naruszono nasz interes prawny". W uchwale z 27 września 2000r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. w K., B., S., D., R., P. i K. z naruszeniem art. 12 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wykreślono jedynie trasę linii, bez zaznaczenia faktycznego obszaru objętego planem. Brak określenia obszaru objętego planem uniemożliwił skarżącym wzięcie udziału w procedurze planistycznej. Nie zbadano spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonym uchwałą nr LV/450/98 z dnia 16 czerwca 1998r. Tereny B. i K. zostały w tym Studium wskazane jako obszary, które mają podlegać największym przemianom urbanistycznym terenów dla celów mieszkalnych i stanowić miały zaplecze funkcji sypialnianej P. Konieczność badania spójności wynika z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszona została procedura sporządzania planu przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. Przepis ten wprowadza obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia planu m.in. właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Skarżący, mimo że są właścicielami działek leżących w obszarze ograniczonego użytkowania linii elektroenergetycznej, takiej pisemnej informacji nie otrzymali i z tego powodu nie mieli możliwości zgłoszenia zarzutu. Obwieszczenie Burmistrza Gminy K. o sesji Rady Miejskiej w dniu 25 czerwca 2003r., na której została podjęta zaskarżona uchwała, zamieszczono na tablicy ogłoszeń urzędu w dniu 16 czerwca 2003r. oraz dnia następnego opublikowano w [...]. Nie zostały zatem zachowane wymogi określone w art. 18 ust. 2 pkt 12 u.z.p., co do sposobu powiadomienia o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu. Nadto zarzuty i protesty były rozpatrywane na sesji w dniu 28 maja 2003r., a zatem uchwała w sprawie planu została podjęta "przed terminem wniesienia przez wnoszących zarzuty i protesty skarg do sądu administracyjnego". Skarżący zarzucili też, że zaskarżona uchwała jest "bardzo niespójna i sprzeczna z innymi zatwierdzonymi planami", a na każdym etapie procedury planistycznej "zarówno urząd jak i inwestor dowolnie manipulowali parametrami technicznymi (często sprzecznymi z rzeczywistością) oraz wielkością oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko". Jednym z wielu przykładów jest podanie, że zgodnie z informatorem opracowanym we wrześniu 2000r. oraz prognozą z listopada 2001r. istniejące słupy zostaną zastąpione "wyższymi o około 15 metrów nowymi słupami", podczas gdy w rzeczywistości słupy będą wyższe o około 38, przy obecnej wysokości słupa 32 m. Wreszcie skarżący zwrócili uwagę na fakt, iż w odniesieniu do obszaru objętego planowaniem, uchwalenia miejscowego plany dokonano "na raty". Wszczęto bowiem jedną procedurę planistyczną (przystąpienie do planu) zakończoną podjęciem dwóch uchwał w sprawie zmiany planu: w dniu 10 października 2002r. uchwały nr L/627/2002 w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. we wsiach D., R., P. i K. oraz w dniu 25 czerwca 2003r. zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. we wsiach K., B., S. Tymczasem uruchomiona procedura planistyczna winna być prowadzona łącznie dla całego obszaru określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz powinna zostać zakończona podjęciem jednej uchwały o uchwaleniu, bądź nie uchwaleniu planu. W podsumowaniu skarżący uznali, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, z uwagi na to, że została ona "podjęta w procesie planistycznym, gdzie dopuszczono się szeregu nieprawidłowości oraz licznych błędów (w tym proceduralnych) naruszając w ten sposób prawo, nasz interes prawny oraz uprawnienia". Gmina K. wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniono, że przedmiotem zmiany planu było wyznaczenie przebiegu trasy linii po śladzie linii istniejącej. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. z 1998r. nie jest prawem miejscowym, lecz tylko dokumentem kierownictwa wewnętrznego Urzędu Miejskiego. Nie można na podstawie tego dokumentu dociekać o zasadności przeprowadzenia inwestycji polegającej jedynie na zmianie napięcia istniejącej linii elektroenergetycznej i budowie nowych słupów nośnych dla linii w miejscu słupów istniejących. Polityka przestrzenna gminy nie odnosi się do napięć sieci elektroenergetycznej o znaczeniu krajowym, lecz do przestrzennych skutków występowania takich linii wysokich napięć o znaczeniu ponadlokalnym na terenie gminy. W ocenie Gminy, na etapie wyłożenia projektu zmiany planu miejscowego do publicznego wglądu nie istniał obowiązek powiadomienia właścicieli nieruchomości, których interes prawny mógłby zostać naruszony ustaleniami planu "ponieważ zmiana planu dotyczyła zmniejszenia obszaru dotychczas posiadającego ograniczenia w jego zagospodarowaniu. W trakcie sporządzania planu inwestor wskazywał, że inwestycja celu publicznego o takim znaczeniu – choć o poważnych gabarytach, ale konieczna dla prawidłowego rozwoju W. i kraju, jest ingerencją w krajobraz, lecz fakt ten nie stanowi podstawy do przyjęcia naruszenia interesu prawnego skarżącego. Skarżący są właścicielami działki położonej poza granicami zatwierdzenia planu". Zdaniem Gminy, w procesie planistycznym dochowane zostały wymagane terminy. Określenie nowej linii w różny sposób – jako dwu- lub czterotorowej – nie stanowi błędu formalnego. Podanie parametrów technicznych wyrażonych cyfrowo (2x220 kV + 2x400 kV) jest wystarczającym i jednoznacznym określeniem planowanej inwestycji. Dla zagospodarowania przestrzennego nie jest istotna liczba torów, ich zawieszenie na słupach nośnych, czy napięcie znajdujące się w przewodach, lecz sposób i zakres oddziaływania na środowisko przyrodnicze i ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzennym, jakie z powodu istnienia linii występują w przestrzeni. Sporządzona zmiana planu określiła szczegółowo trasę linii, lokalizację słupów oraz strefę ograniczonego użytkowania, podając jednocześnie dopuszczalne formy użytkowania terenu. Gmina poinformowała, że na nieuwzględnienie wezwań do usunięcia naruszenia prawa miał wpływ fakt, iż w toku rozmów prowadzonych z inwestorem oraz mieszkańcami pojawiła się możliwość porozumienia co do "w części innego przebiegu linii przyjętego kwestionowaną uchwałą". Gmina wniosła również o przeprowadzenie przez Sąd postępowania mediacyjnego, którego celem byłoby wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń, co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. W ostatnim bowiem czasie pomiędzy inwestorem – Polskimi Sieciami Elektroenergetycznymi S.A., Gminą K. i protestującymi mieszkańcami pojawiła się możliwość kompromisowego rozwiązania problemów związanych z lokalizacją spornej inwestycji liniowej. Pierwszym krokiem do wypracowania alternatywnego przebiegu linii elektroenergetycznej zadowalającej wszystkie strony, było podjęcie dnia 27 lipca 2005r. przez Radę Miejską w K. uchwały nr XLIII/477/2005 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obręby K., B. i S. w zakresie nowego wyznaczenia trasy czterotorowej linii elektroenergetycznej ze strefą ograniczonego użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku ze złożeniem przez Gminę K. wniosku o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego należy przypomnieć, iż przedmiotem skargi wniesionej przez małżonków S. jest uchwała w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta przez organ kolegialny – Radę Miejską w K. W tego rodzaju sprawie nie jest możliwe mediowanie przez Sąd z bliżej nieokreśloną liczbą mieszkańców Gminy K., inwestorem oraz Gminą w celu "wypracowania alternatywnego przebiegu linii elektroenergetycznej zadowalającej wszystkie strony". Stosownie bowiem do uregulowania przyjętego w art. 115 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie mediacyjne może być przeprowadzone tylko z udziałem stron konkretnego postępowania administracyjnego i w celu wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych rozstrzyganej sprawy. Skarżący nie powoływali się na działanie w imieniu mieszkańców i skarżą uchwałę Rady opierając się – jak wymaga przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – na własnym interesie prawnym. Wbrew stanowisku Gminy, skarżący mają tak rozumiany interes w zaskarżeniu uchwały, ponieważ są właścicielami działek nr [...] i [...] położonych w K., objętych planem (§ 1 ust. 1 pkt 1 uchwały). Nadto odnośnie działki nr [...] ustalono w planie obowiązek świadczenia dostępu do słupów linii elektroenergetycznej (§ 8 ust. 1 pkt 1 uchwały). Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której prowadzone było postępowanie zakończone podjęciem kwestionowanej uchwały, określa nie tylko zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ich zagospodarowania, ale i ustala "zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach" (art. 1 ust. 1 ustawy). Mając na uwadze konstytucyjne gwarancje prawa własności (art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) ustawa ta nakazuje uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym w niezbędnym zakresie prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy). Znajduje to wyraz także w odniesieniu do zasad i trybu opracowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mającego walor prawny przepisów miejscowych (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Sprawowanie kompetencji w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego na terenie gminy, w tym także w zakresie sporządzania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 12, art. 18 i art. 26 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Tak pojmowane władztwo planistyczne organów gminy oznacza z jednej strony obowiązek uwzględnienia w niezbędnym zakresie zarówno celów i zadań publicznych (ponadlokalnych i lokalnych), jak i interesów indywidualnych (zwłaszcza prawnie chronionych), a z drugiej strony – obowiązek przestrzegania ustawowo określonych zasad i trybu procedury planowania. I tak w szczególności na organie gminy spoczywa obowiązek badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p.) oraz obowiązek indywidualnego pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu "właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu" (art. 18 ust. 2 pkt 5 ppkt "a" u.z.p.). Dostarczony materiał dowodowy nie pozwala na sprawdzenie, czy organy Gminy K. wywiązały się z obowiązku badania spójności rozwiązań przygotowywanego projektu planu, jest natomiast bezsporne, że skarżący właściciele działek położonych na terenie objętym planem nie zostali indywidualnie, pisemnie zawiadomieni o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Wyżej wskazane naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powoduje nieważność uchwały gminy w części odnoszącej się do działek stanowiących własność skarżących (art. 27 ust. 1 u.z.p.). Jest to rażące naruszenie procedury planistycznej, które pozbawiło skarżących zagwarantowanego ustawowo prawa przedstawienia i obrony swoich interesów. Skoro stwierdzenie tego rodzaju naruszenia, powodującego częściową nieważność uchwały, pociąga za sobą konieczność ponowienia w stosunku do skarżących procedury planistycznej, to zbędne jest ustosunkowywanie się do innych zarzutów skargi, odnoszących się do błędów proceduralnych popełnionych na dalszych etapach postępowania. W związku z wytykanymi przez skarżących niespójnościami w nazewnictwie oraz przy określaniu w planie wysokości i parametrów lokalizowanej linii elektroenergetycznej i zasięgu strefy ograniczonego użytkowania należy przypomnieć, iż każde ograniczenie prawa własności, w tym także uzasadnione interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, jest bowiem rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. Stwierdzone naruszenie procedury planistycznej powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżanej uchwały, mimo że od jej podjęcia minął już ponad rok. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w sprawach, o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio art. 97. Ostatnio wymieniony przepis w ustępie 1 stanowi, że "nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego". Takim aktem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska MarK