II OSK 1357/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr. ) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rady Miejskiej w Kórniku oraz A. M. i Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 855/05 w sprawie ze skargi A. i Z. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 25 czerwca 2003 r. nr XI/160/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Po 855/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. i Z. M., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Nr XI/160/2003 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 25 czerwca 2003 r. w części dotyczącej działki położonej w miejscowości S. o nr ewid. [...]. Uchwała powyższa wydana została w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kórnik, we wsiach Kamionki, Borowiec, Skrzynki, w części dotyczącej lokalizacji napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 2x400 kV + 2x220 kV, po trasie istniejącej linii wysokiego napięcia 220 kV Plewiska-Konin. Przedmiotem ustaleń planu jest przebudowa istniejącej linii wysokiego napięcia, a celem regulacji – "stworzenie podstaw formalnych i prawnych dla realizacji przedmiotowej inwestycji oraz sformułowanie zapisu dotyczącego nowych parametrów technicznych linii, zasad lokalizacji słupów oraz wielkości strefy ograniczonego użytkowania". W § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały wskazano miejscowości oraz numery działek stanowiących obszar objęty uchwałą, w tym m.in. działkę nr [...] położoną w S. W § 1 ust. 2 ustalono strefę ograniczonego użytkowania wzdłuż linii elektroenergetycznej o szerokości łącznej 44 m, czyli po 22 m po obu stronach wzmiankowanej linii, licząc od osi linii w każdą stronę i w konsekwencji w ust. 3 zmieniono uchwalone w dniu 29 grudnia 2000 r. plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej. Na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa, A. i Z. M. złożyli skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę, stwierdzając w pierwszej kolejności, że została ona oparta na własnym interesie prawnym skarżących – jak tego wymaga przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd uznał, że skarżący mają interes w zaskarżeniu uchwały, ponieważ są właścicielami działki objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do meritum sprawy, Sąd I instancji podniósł, że w postępowaniu planistycznym na organie gminy spoczywał obowiązek badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz obowiązek indywidualnego pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu "właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu", stosownie do wymogu art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy. W ocenie Sądu dostarczony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, czy organy Gminy Kórnik wywiązały się z obowiązku badania spójności rozwiązań przygotowywanego projektu planu, natomiast jest bezsporne, że skarżący właściciele działek położonych na terenie objętym planem nie zostali indywidualnie, pisemnie zawiadomieni o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W konkluzji Sąd stwierdził, że zaniechanie, o którym wyżej mowa, stanowi rażące naruszenie procedury planistycznej, które pozbawiło skarżących zagwarantowanego ustawowo prawa przedstawienia i obrony interesów. Pociąga to za sobą konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek skarżących. Od powyższego wyroku Rada Miejska w Kórniku złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca Rada wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący A. i Z. M. powinni zostać zawiadomieni na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu. W ocenie skarżącej Rady art. 18 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy ustanawia zasadę, że ogłoszenia o terminie wyłożenia projektu planu dokonuje się w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie. Art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy nakłada natomiast obowiązek dodatkowego zawiadomienia tych właścicieli nieruchomości (lub władających nieruchomościami), których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Z regulacji powyższej wynika, że wzmiankowany obowiązek nie odnosi się do wszystkich właścicieli (władających) nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalany jest plan miejscowy. W ocenie Rady nie było obowiązku zawiadamiania na piśmie wymienionych skarżących, gdyż proponowane w projekcie planu miejscowego zmiany nie powodowały zagrożenia naruszenia ich interesu prawnego. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 4 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy uchwała ta – o ile w ogóle narusza prawo – to jedynie w sposób nieistotny. W ocenie Rady w niniejszej sprawie nie można twierdzić o sprzeczności czynności organów planistycznych z regulacją art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej dowodzić istotnego naruszenia tego przepisu. Nieistotne naruszenie prawa powinno natomiast skutkować, co najwyżej, wydaniem przez Sąd, na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, wyroku wskazującego, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nieruchomość skarżących została obciążona decyzją Starosty P. z dnia 23 lipca 2004 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 września 2004 r. o udzieleniu P. S.A. z siedzibą w W. zezwolenia na zajęcie części tej nieruchomości w celu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Tym samym zakres interesu prawnego skarżących w postępowaniu planistycznym został w ocenie Rady Miejskiej w Kórniku ograniczony. Nie ma zatem podstaw, aby skarżący mogli oczekiwać pisemnego zawiadomienia o projekcie planu, bowiem ich prawa właścicielskie do nieruchomości uległy ograniczeniu. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2006 r. złożyli także A. i Z. M. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej A. i Z. M. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 101 w związku z art. 91 i art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak również art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż naruszenia prawa, które zostały stwierdzone przez Sąd pozwalają jedynie na stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w części, pomimo że właściwa wykładnia przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że wyeliminowanie istotnych naruszeń prawa możliwe jest jedynie poprzez stwierdzenie nieważności całości uchwały, skutkujące pełnym powtórzeniem procesu planistycznego. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 i art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz pominięcie w uzasadnieniu wyroku sformułowanych w skardze zarzutów, w wyniku czego nieuwzględniano wszystkich aspektów sprawy. Doprowadziło to, w ocenie skarżących, do wadliwego wniosku, że możliwe jest wyeliminowanie zaistniałych uchybień w wyniku jedynie częściowego powtórzenia procedury planistycznej, pomimo, że w ten sposób nie można usunąć tak istotnych naruszeń prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały z uchwałą Nr XXVI/285/2000 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 27 września 2000 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść zaskarżonej uchwały zawiera wiele błędów, jej wydanie narusza konstytucyjną zasadę przyzwoitej legislacji oraz nie odpowiada wymogom procedury planistycznej uregulowanej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Usprawiedliwione podstawy, choć nie w zakresie każdego zgłoszonego zarzutu, ma skarga kasacyjna Rady Miejskiej w Kórniku. Stosownie do regulacji art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę m.in. na uchwałę rady gminy stanowiącą akt prawa miejscowego stwierdza jej nieważność jeżeli – o czym stanowi art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – jest ona sprzeczna z prawem. Sprzeczność z prawem uchwały rady gminy stwierdza sąd administracyjny, do którego uchwała zostaje zaskarżona. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oceniając legalność zaskarżonej uchwały jednoznacznie nie ustalił jej sprzeczności z prawem. Przyjął, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na sprawdzenie czy organy Gminy Kórnik wywiązały się z obowiązku badania spójności rozwiązań przygotowanego projektu planu z polityką przestrzenną określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i w związku z tym stwierdził nieważność zaskarżonego planu w części dotyczącej działek skarżących. I aczkolwiek nie była to jedyna podstawa zakwestionowania legalności planu w części, o której mowa, to ze względu na wagę tej kwestii, od niej należy rozpocząć ocenę zaskarżonego wyroku. Zgadzając się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że braki w materiale dowodowym mogą uniemożliwić ocenę legalności zaskarżonego do sądu aktu, nie sposób nie zauważyć, iż w niniejszej sprawie okoliczność ta nie miała miejsca bowiem zadaniem Sądu była kontrola legalności przedmiotowego planu, a więc jego zgodności z prawem oraz aktami planistycznymi wiążącymi gminę sporządzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności w zakresie spójności planu z polityką przestrzenną określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Co prawda badanie tej spójności jest w myśl regulacji art. 18 ust. 2 pkt 2a, mającej zastosowanie w sprawie, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), etapem procedury planistycznej, której gmina winna dotrzymać i należycie udokumentować, to brak dokumentacji nie zwalnia Sądu od dokonania w tej mierze samodzielnych ustaleń, tak jak czyni to Sąd badając zgodność planu z prawem. Chodzi tu bowiem nie o określoną czynność planistyczną, której Sąd ze zrozumiałych względów nie mógłby podjąć a o ocenę spójności jednego aktu z drugim aktem planistycznym do czego Sąd jest już uprawniony. Jeżeli zatem brak jest dowodów na to, że Rada Gminy Kórnik oceniała spójność projektu przedmiotowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kórnik, ale spójność ta ma w sprawie miejsce, to eliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu prawa miejscowego, nawet w części, nie może być uznane za zasadne. Nie każde bowiem naruszenie procedury planistycznej skutkuje nieważnością planu w myśl regulacji art. 27 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. To wszystko prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny, oceniając legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może – tam gdzie chodzi o ocenę jego zgodności (spójności) z innymi aktami w tym planistycznymi – skutecznie powoływać się na brak materiału dowodowego wykazującego, że rada gminy dokonała takiej oceny zamiast wyjaśnić tę kwestię, co jest w zakresie możliwości Sądu i tylko z tego powodu stwierdzać nieważność planu. Co więcej, nawet wówczas kiedy okaże się, że brak jest dowodów na to, iż rada gminy takiej oceny dokonała, Sąd winien jej dokonać we własnym zakresie. Trzeba bowiem mieć w tym przypadku na uwadze fakt, że inaczej niż przy kontroli legalności rozstrzygnięcia indywidualnego podejmowanego na podstawie przepisów K.p.a., w procesie kontroli aktu prawa miejscowego Sąd jest bezpośrednim i jedynym organem kontroli legalności tego aktu, którego skuteczne prawne zakwestionowanie wywołuje duże szersze skutki prawne niż wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia o charakterze indywidualnym. I nie zmienia tego w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności przedmiotowego planu tylko w części dotyczącej działek skarżących, bowiem w przypadku inwestycji liniowej uniemożliwia to, a przynajmniej utrudnia, realizację inwestycji w całości. Innymi słowy aczkolwiek braki w materiale dowodowym sprawy zawisłej przed Sądem, mogą być potraktowane jako przesłanka wyeliminowania indywidualnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z obrotu prawnego, to w przypadku aktu prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego) przesłanka ta winna być stosowana szczególnie rozważnie, tak aby mieć na uwadze m.in. skutki prawne jakie działanie to niesie. Ponieważ Sąd pierwszej instancji, orzekając w niniejszej sprawie, postąpił inaczej – Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie podzielając kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Kórniku naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wbrew twierdzeniom skargi Sąd właściwie zastosował w sprawie ww. przepis, zasadnie przyjmując, że skarżący powinni zostać zawiadomieni na piśmie o terminie wyłożenia projektu przedmiotowego planu do publicznego wglądu. W związku ze zmianą ustaleń planistycznych w przedmiotowym planie w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących, doszło do naruszenia ich interesu prawnego. I nie ma znaczenia z tego punktu widzenia fakt, iż w opinii Rady Miejskiej w Kórniku zmiana dokonana przedmiotowym planem była korzystna dla skarżących (zmniejszenie strefy ograniczonego użytkowania). Skarżący mogli przecież oczekiwać, że w związku ze zmianą planu ingerencja w ich prawo własności będzie się dokonywać na innych zasadach. Inną kwestią jest czy naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ww. ustawy jest takim naruszeniem prawa, które może być samoistną podstawą do stwierdzenia nieważności planu. Stanowisko Rady Gminy Kórnik zaprezentowane w tej mierze w skardze kasacyjnej, że naruszenie powinno skutkować wyłącznie stwierdzeniem wydania uchwały z naruszeniem prawa, bez odniesienia się do istotnej dla tej kwestii okoliczności, jak choćby tego czy skarżący mieli możliwość obrony swoich praw, jest niemożliwe do zaakceptowania. To zaś oznacza, że i tę sprawę Sąd pierwszej instancji winien dogłębnie wyjaśnić ponownie rozpatrując skargę. Co do zaś zarzutów skargi kasacyjnej A. i Z. M. to w sytuacji uchylenia zaskarżonego wyroku tracą one na znaczeniu, bowiem Sąd pierwszej instancji będzie powtórnie oceniał kwestię legalności przedmiotowej uchwały w sprawie kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, badając m.in. jego spójność z polityką przestrzenną Gminy Kórnik, określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i w zależności od wyników ustaleń w tej mierze będzie rozstrzygał czy kwestionowany plan jest spójny z polityką przestrzenną Gminy, a jeżeli okazałoby się, że nie, to czy wpływa to na byt prawny planu w całości czy tylko w części, a skarżący będą mogli wówczas prezentować swój pogląd w tej sprawie, a także w sprawie techniki legislacyjnej planu oraz żądać aby postępowanie sądowe toczyło się w zgodzie z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tak jak to miało miejsce – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, skoro Sąd pierwszej instancji rozstrzygał w granicach danej sprawy (art. 134 § 1), stosował przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa (art. 135) i uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 141 § 4 ww. ustawy. Mając jednak na uwadze fakt, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygał o bycie prawnym przedmiotowego planu, w tym w części, a nie w całości – jak żąda tego strona wnosząca niniejszą skargę kasacyjną – bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności należało uznać, iż w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej ww. skarżących mają usprawiedliwione podstawy. Uwzględniając to wszystko orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odstępując od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 ww. ustawy ze względu na przewidziany w tej szczególnej sytuacji (dwie skargi kasacyjne) obowiązek wzajemnej kompensacji tych kosztów.