II OSK 300/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 681/05 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. oddala skargę kasacyjną. II OSK 300/06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę wniesioną przez M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadził postępowanie na wniosek Gminy K. w sprawie wybudowanego ogrodzenia na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w K. przy ulicy M. i S. będącej współwłasnością M. B. i Ma. B. Postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego zakończyło się wydaniem w dniu 17 lipca 2001 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji utrzymanej w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 września 2001 r. nakazującą M. B. i Ma. B. rozbiórkę ogrodzenia wspomnianej działki wbudowanego bez wymaganego zgłoszenia, a składającego się z 8 przęseł prefabrykowanych od strony ulicy M. i 11 przęseł od strony ulicy S. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach oddalił skargę M. B. i Ma. B. w sprawie o sygn. II SA / Ka 3009 /01 wyrokiem z dnia 16 grudnia 2003 r. Wniesioną od powyższego wyroku skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie o sygn. OSK 375/04. W dniu 7 października 2004 r. M. B. wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o uchylenie na podstawie art. 161 § 1 kpa decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2001 r. oraz decyzji organu I instancji z dnia 17 lipca 2001 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia . Jako uzasadnienie swego wniosku skarżąca wskazała, iż ogrodzona działka stanowiąca aktualnie jej współwłasność nie graniczy z drogą publiczną, gdyż teren drogi publicznej stanowił poprzednio część nieruchomości jej rodziców i został bezprawnie wywłaszczony (zagarnięty) przez Państwo w 1976 roku . Z okoliczności tej wywiodła, że droga nadal jest własnością jej i Ma. B. oraz że stanowi ich drogę wewnętrzną, a nie miejsce publiczne. W tej sytuacji zdaniem wnioskodawczyni nie mogło być mowy o konieczności zgłoszenia albowiem wybudowano ogrodzenie o wysokości 2 metrów nie sąsiadujące z terenem publicznym, a tym samym nie popełniła samowoli budowlanej. Po rozpatrzeniu wniosku o uchylenie decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2001 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia działki przy ulicy S. w K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 2005 r. wydaną na podstawie art. 161 § 1 kpa w zw. z art. 5 § 2 kpa odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wniesioną na powyższą decyzję stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana wobec ustalenia, że żądanie uchylenia decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2001 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia działki przy ulicy S. w K. nie znajduje oparcia w przepisie art. 161 § 1 kpa . W ocenie Sądu zasadnie organy uznały, iż w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, który miałby wyniknąć z faktu, iż dojdzie do wykonania prawomocnego nakazu rozbiórki ogrodzenia. Nadto nie można uznać za wynikającą z zasad logicznego rozumowania argumentację wskazaną przez skarżącą, iż dojdzie do poważnej szkody w gospodarce narodowej z uwagi na możliwość zasądzenia przez Europejski Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu od Państwa Polskiego odszkodowanie na rzecz skarżącej z tytułu nieuzasadnionego orzeczenia nakazu rozbiórki. Zdaniem Sądu przesłanki z art. 161 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz tylko ścisłej. Podstawę zastosowania tego przepisu stanowią skutki faktyczne decyzji istotne dla stanów opisanych w tym przepisie, które w sprawie nie występują. Skoro bezpodstawne okazały się zarzuty skarżącej, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu to Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) skargę – jako nieuzasadnioną – oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. B., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1a/ naruszenia prawa materialnego w szczególności art. 161 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, ze brak jest przesłanek z tego przypisu do uchylenia ostatecznej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 września 2001 r. o rozbiórce ogrodzenia w okolicznościach, gdy na skutek wykonania tej decyzji nastąpi odsłonięcie budynku skarżącej i będzie w tym miejscu istniało zagrożenie wypadkami drogowymi groźnymi dla życia i zdrowia ludzkiego, co uzasadnia uchylenie tej decyzji na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. b/ błędnego uznania przez Sąd z naruszeniem art. 161 § 1 k.p.a, że nie ma zagrożenia poważną szkodą, ani zagrożenia ważnego interesu Państwa, w okolicznościach, gdy skierowana przez skarżących skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, po prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004r. sygn. akt. OSK 375/04 została przyjęta do rozpoznania i może być zasądzone od Państwa na rzecz skarżącej odszkodowanie, 2a/ naruszenia prawa procesowego (art. 106 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na błędnym przyjęciu, że strona skarżąca nie udowodniła, że po wykonaniu decyzji o rozbiórce będzie istniało zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego w okolicznościach, gdy organ nadzoru budowlanego nie zaprzeczył twierdzeniom strony skarżącej, że władze K. dokonując wywłaszczenia części nieruchomości w miejscu, gdzie postawiono ogrodzenie, nie wykonały chodnika i budynek stoi za ogrodzeniem przy drodze i oczywistym jest, że po rozbiórce ogrodzenia jeżdżące samochody mogą uderzyć w odsłonięty budynek. Skoro organ administracyjny nie zaprzeczył tym twierdzeniom to oznacza, że przyznał, iż tak jest w istocie. Zatem fakt, że takie jest położenie budynku jest niesporny i należy uznać zgodnie z art. 106 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za udowodniony, a logicznie wnioskując nie można wykluczyć wypadków drogowych w tym miejscu. b/ Sąd nie wyjaśnił zarzutu strony skarżącej, że droga nie jest drogą publiczną, gdyż wywłaszczenie części nieruchomości pod drogę było bezprawne i sprawa jest rozpoznana przez Ministerstwo Infrastruktury, a decyzja nie jest ostateczna. W razie uznania bezprawności wywłaszczenia okaże się, że ogrodzenie postawione jest na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej i nie może być mowy o samowoli budowlanej, gdyż droga nie będzie drogą publiczną. 3/ Decyzja o rozbiórce ogrodzenia i wydane wyroki w tej sprawie naruszają Europejską Konwencję Praw Człowieka i prawo wspólnotowe, a zarzuty dotyczące wyroku NSA z dnia 24.06.2004 r. zostały podniesione w skardze do E.T.P.Cz w Strasburgu. Podnosząc powyższe zarzuty na podstawie art. 185 i 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wniosła o: 1/ uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub 2/ uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki ogrodzenia, 3/ zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 161 § 1 k.p.a. " Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa". Zważywszy na treść powyższej normy prawnej stwierdzić trzeba, iż przytoczone we wniesionej skardze kasacyjnej okoliczności nie spełniają tych przesłanek o jakich mowa w art. 161 § 1 k.p.a., a tym samym zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem tej normy prawnej nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ograniczył ocenę legalności zaskarżonej decyzji pod kątem zachowania przesłanek określonych w przepisie art. 161 § 1 k.p.a., który stanowił podstawę wydania tej decyzji. Zasadny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ administracji stosując przepis art. 161 § 1 k.p.a. ma obowiązek bezspornego wykazania, że w konkretnej sprawie wystąpił stan zagrożenia jednej z wymienionych w tym przepisie wartości i tego stanu nie można usunąć w inny sposób. Zgodzić też trzeba, się ze stwierdzeniem Sądu, że w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo przyjął, że brak jest przesłanek o jakich mowa w art. 161 k.p.a., a strona wnosząca kasację tego ustalenia w żaden skuteczny sposób nie podważyła. Nie mogą też być zasadne zarzuty oparte na art.106 § 4 p.p.s.a., które sprowadzają się do kwestionowania ustaleń i ocen zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2003 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r. i zmierzają w zasadzie do zakwestionowania ustaleń przyjętych w tych wyrokach. Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej postępowanie prowadzone w oparciu o art. 161 k.p.a. nie ma na celu przeprowadzenia kolejnej oceny legalności decyzji już wydanej. Zarzut naruszenia Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i prawa wspólnotowego został na tyle ogólnikowo przedstawiony, iż nie sposób się do niego odnieść i to w sytuacji, gdy przedstawienie zarzutu związane jest z koniecznością jego sprecyzowaniem, a więc wskazaniem konkretnej normy prawnej np. prawa wspólnotowego, której naruszenie strona skarżąca zarzuca. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.