I OSK 672/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie NSA Tadeusz Geremek (spr.), Jolanta Rajewska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lutego 2007r. sygn. akt II SA/Łd 1089/06 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od G. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28.listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) odmówił G. S. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko E. S. wskazując, iż miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni ([...],-zł.) przekracza kryterium ustawowe (504,00,-zł.), wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia G. S. wskazała, iż od 2003r. sama wychowuje dwoje dzieci bowiem z mężem pozostaje w separacji faktycznej, zaś od 2005r. toczy się postępowanie rozwodowe. Otrzymuje alimenty na dzieci, zasądzone wyrokiem sądowym, za niezasadne uważa zatem zaliczenie do dochodów rodziny dochodów uzyskiwanych przez męża, z którym nie zamieszkuje i które w związku z tym nie są przeznaczane na zaspokojenie potrzeb rodziny. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) oraz art. 3 pkt 1, 2 i 16, art. 5 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28.listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje osobie uprawnionej, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00,-zł. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 3 pkt 1 lit a w/w ustawy dochód oznacza, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne, niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dochód rodziny oznacza przy tym przeciętny miesięczny dochód członków rodziny, uzyskany w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy), natomiast rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25.roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 lat, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem organu odwoławczego, dochód na osobę w rodzinie G. S. przekracza kryterium dochodowe, wynoszące 504,00 zł. Jak wynika bowiem z przedłożonych dokumentów rodzina zainteresowanej w 2005 r. uzyskała dochód w kwocie [...] zł. Miesięczny dochód rodziny wyniósł zatem [...] zł., co na osobę daje kwotę [...] zł., przekraczając tym samym kryterium dochodowe. W ocenie Kolegium, ustawodawca nie uwzględnił w ustawie o świadczeniach rodzinnych sytuacji tzw. "przejściowych" gdy sprawa rozwodowa jest w toku. Do dochodu rodziny wlicza się bowiem dochody wszystkich członków rodziny, "a członkiem rodziny jest m.in. małżonek, który będąc również ojcem dziecka, zachowuje ten status dopóki trwa małżeństwo". Brak jest zatem podstaw, aby dochody małżonka zainteresowanej nie zostały uwzględnione w wyliczeniu dochodu rodziny. Dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują zaś tylko wtedy, gdy przysługuje świadczenie podstawowe tj. zasiłek rodzinny. Ponieważ zaś G. S., z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, zasiłek rodzinny nie przysługuje, brak było też podstaw do przyznania jej dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez córkę. W skardze na powyższe rozstrzygnięcia G. S. wskazała, iż pozbawienie jej prawa do świadczeń rodzinnych zostało bezpodstawnie oparte na zaliczeniu do dochodów rodziny, dochodów jej współmałżonka, który od 2003 r. zamieszkuje z inną kobietą i z nią prowadzi wspólne gospodarstwo, wymeldował się z mieszkania zajmowanego przez rodzinę skarżącej dnia [...] grudnia 2004 r., a na dzieci łoży alimenty zasądzone wyrokiem Sądu Rejonowego w Ł.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z uwagi na błędną interpretację przepisu art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 i 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonaną przez organy i w konsekwencji jego wadliwe zastosowanie, mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazał, że akceptacja wykładni art. 3 pkt 2 i 16 cytowanej ustawy, dokonanej przez organy sprowadzająca się do konkluzji, że dochód rodziny winien zawsze uwzględniać dochody obojga małżonków, nawet jeżeli nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, prowadziłaby do sytuacji paradoksalnej. W ocenie Sądu nie w każdym wypadku dochód rodzica (lub rodziców) dziecka będzie uwzględniany przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych (choćby w przypadku wychowywania dziecka przez jedno z rodziców czy opiekuna faktycznego) pomimo tego, że rodzicem tym być nie przestanie. Ponadto zdaniem Sądu przyjęcie, iż dochodem rodziny są zarówno alimenty, należne dzieciom jak i dochód małżonka, alimentami tymi obciążonego, byłoby sprzeczne z logiką i intencją ustawodawcy. Oznacza to, że do dochodu rodziny skarżącej zaliczeniu podlegają alimenty należne dzieciom (z którymi zamieszkuje), natomiast nie podlega wynagrodzenie uzyskiwane przez męża, który nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji wskazując na błędne stanowisko uznające, iż warunek pozostawania członków rodziny we wspólnym gospodarstwie domowym jest oczywisty na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, aby właściwie ustalić dochody rodziny ubiegającej się o pomoc. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że ustawodawca definiując w ustawie o świadczeniach rodzinnych pojęcia: "rodzina" oraz "dochód rodziny" nie uwzględnił warunku pozostawania członków rodziny, do których odnosi się w tych przepisach, we wspólnym gospodarstwie domowym, w przeciwnym razie z pewnością znalazłoby to odniesienie w treści art.3 pkt 2 ani art.3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak ma to miejsce chociażby w definicji rodziny w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64,poz.593 z późn. zm.), gdzie wyraźnie wskazano, że chodzi o osoby "wspólnie zamieszkujące i gospodarujące". Strona skarżąca podkreśliła, że przepisy art. 3 pkt 2 i pkt 16 stanowią definicje legalne pojęć "dochód rodziny" i "rodzina" i nie można ich modyfikować poprzez zawężenie bądź rozszerzenie. Ponadto ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości nieuwzględnienia w składzie rodziny małżonka, jeżeli toczy się postępowanie o rozwód lub separację, a także małżonka nie zamieszkującego ze współmałżonkiem wychowującym dzieci, nawet gdy małżonek ten zobowiązany jest do świadczeń alimentacyjnych. Jedynym wyłączeniem na gruncie przepisów o świadczeniach rodzinnych jest sytuacja określona w § 16 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) stanowiącym przepis wykonawczy do ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotycząca przypadku, gdy ustalając dochód rodziny nie uwzględnia się dochodu uzyskiwanego przez zaginionego małżonka, a ustalając dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie uwzględnia się tego małżonka. Zdaniem strony gdyby ustawodawca chciał dokonać wyłączenia, to wprowadziłby do ustawy o świadczeniach rodzinnych stosowne w tym zakresie zapisy, jak dokonał tego np. w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) gdzie w art.29 wyraźnie określił, że do składu rodziny nie wlicza się małżonka zobowiązanego przez sąd do alimentacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy prawidłowej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności definicji legalnych pojęć "rodzina" oraz "dochód rodziny", zawartych w art. 3 pkt 2 i 16 tejże ustawy. Pojęcie rodziny w ustawie o świadczeniach rodzinnych ustalone zostało w przepisie art.3 pkt 16, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Pojęcie dochodu rodziny zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Formułując powyższe definicje w żadnej z nich ustawodawca nie zawarł wymogu prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego, który został użyty w art. 27 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (regulującym kwestię, komu wypłaca się świadczenia rodzinne, jeżeli dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców). Z tego względu zasadne wydaje się stanowisko strony skarżącej broniące tezy, że brak odniesienia się do tej kwestii w powołanych wyżej spornych definicjach "rodziny" i "dochodu rodziny" nie wynika z przeoczenia ustawodawcy, lecz jest jego świadomym działaniem. Za takim stanowiskiem przemawia również dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego, które wyraźnie podkreśla, że ustawodawca określając pojęcie rodziny, jak i osoby samotnie wychowującej dziecko (art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych) uwzględnił status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania (wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt. I OSK 150/2005, LEX nr 192108). Skoro zatem małżonkowie (a więc osoby pozostające w związku małżeńskim) nie pozostający we wspólnym gospodarstwie domowym stanowią "rodzinę" w rozumieniu art.3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a "dochodem rodziny" w rozumieniu art.3 pkt 2 tej ustawy są dochody członków rodziny, to znaczy, że ustalając dochód rodziny należy uwzględnić również dochód małżonka nie zamieszkującego wspólnie z żoną i dziećmi i nie pozostającego z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym. Odnosząc powyższe wywody do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie ma prawnych możliwości nieuwzględnienia dochodów osiąganych przez pana M. S. przyjmując zamiast nich wyłącznie zasądzone na rzecz dzieci alimenty. Możliwość uwzględnienia dochodu wyłącznie jednego rodzica odnosi się tylko do okoliczności kiedy dziecko wychowywane jest przez osobę samotną w rozumieniu art.3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wówczas do ogólnego dochodu rodziny wlicza się należne dzieciom alimenty drugiego z rodziców nie pozostającego w związku małżeńskim z matką/ojcem dziecka, a nie wlicza się jego całościowych dochodów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy do przyjęcia, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa ze względu na błędną wykładnię przepisu art.5 ust. 1 w związku z art.3 pkt 2 i pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Warto zwrócić również uwagę, że postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych jest wszczynane na wniosek, określony w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, który może podlegać weryfikacji przez właściwy organ tylko w uzasadnionych przypadkach. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż pani G. S. składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego podała, że jest mężatką i w skład rodziny wchodzi jej mąż – pan M. S. (ojciec dzieci), a do wniosku dołączyła wszystkie niezbędne dokumenty, w oparciu o które można było rozpoznać sprawę, m.in. zaświadczenie z Urzędu Skarbowego o dochodach męża za 2005 rok, a także wyrok zasądzający na rzecz dzieci alimenty od ich ojca. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 188 i ar.207 par.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.