I OSK 959/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 648/06 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 648/06 oddalający skargę M. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. R. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] o opróżnieniu przez ww. oraz członków jej rodziny lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowy lokal znajdował się w dyspozycji ówczesnej Komendy Wojewódzkiej MO w K. Następnie decyzją Zastępcy Kwatermistrza KWMO w K. z dnia [...] grudnia 1962 r. został przydzielony A. D., jako mieszkanie służbowe. W decyzji tej stwierdzono, że wraz z A. D. do zamieszkania w tym mieszkaniu uprawnieni są: jego żona J. oraz trójka dzieci (w tym M. D. – obecnie R.). Po śmierci A. D. uprawnioną do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu na podstawie art. 29 ust. 1-3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) była żona – J. D.. W dniu 17 października 2004 r. J. D. zmarła. W mieszkaniu pozostali zameldowani na pobyt stały M. R. wraz z synem M. R., osoby te nie pozostawały w stosunku służbowym z organami policji. Pomimo, iż wymieniony lokal został objęty publicznoprawnym przydziałem, to w omawianym okresie pozostawał przedmiotem współwłasności osób fizycznych. Obecnie wysokość udziałów poszczególnych współwłaścicieli jest kwestią sporną. Jeszcze w okresie kiedy lokatorem była J. D. administrator budynku S. S. podjął kroki zmierzające do opróżnienia zajmowanego przez nią mieszkania w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733). Po śmierci J. D. aktualności nabrała możliwość opróżnienia lokalu przez dysponenta. W tej sytuacji S. S. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o podjęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie. Organ podkreślił, że krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji został wyczerpująco wymieniony w art. 88 ust. 1 i art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz w cytowanej wyżej ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...), w której postanowienia art. 29 ust. 1 i art. 21 dają prawo do zajmowania takich mieszkań emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom ich rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Wskazał, że wobec powyższego M. R. nie będąc nigdy funkcjonariuszem Policji w rozumieniu przepisów ustawy o Policji nie posiada tytułu prawnego do zajmowania służbowego lokalu mieszkalnego. Organ ponadto zwrócił uwagę, że regulacje prawne dotyczące policyjnych mieszkań funkcyjnych stanowią rozwiązania szczególne wobec ogólnych zasad prawa lokalowego, w związku z czym rządzą się właściwymi sobie zasadami i dlatego nie było przeszkód formalnych do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Lokal ten pozostawał w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., a właściwe miejscowo orany Policji posiadały kompetencje do merytorycznego orzekania w sprawie, przy czym z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że M. R. nie posiada uprawnień do zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 648/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. na wyżej opisaną decyzję Komendanta Głównego Policji wskazując, iż decyzja ta jest prawidłowa i nie narusza ona prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd podniósł, że organ prawidłowo zastosował art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy o Policji. Na dzień wydania decyzji w lokalu zameldowani byli M. R. oraz jej syn M. R. jako nieuwzględniony w decyzji o przydziale lokalu. M. R. nie jest i nigdy nie była funkcjonariuszem Policji, również nie posiadała policyjnych uprawnień emerytalnych lub rentowych w rozumieniu ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Zatem przedmiotowy lokal zajmowała jako osoba nieuprawniona, a więc nie posiadająca tytułu prawnego do wymienionego lokalu. Zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego o którym mowa w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, przez policjanta lub członków jego rodziny, albo inne osoby bez tytułu prawnego. Z treści art. 95 ust. 4 ustawy o Policji wynika wprost, że decyzję w sprawie opróżnienia lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. R. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez dokonanie lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia wyroku zarówno co do stanu faktycznego, jak i podstaw prawnych; - obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ww. ustawy przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...], mimo naruszenia przez ten organ w toku postępowania administracyjnego prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. A tymi naruszonymi przepisami są art. 95 ust. 4 ustawy o Policji i art. 28 k.p.a. – w wyniku których to naruszeń strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; - obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ww. ustawy przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...], mimo naruszenia przez ten organ w toku postępowania art. 14 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – przez brak orzeczenia o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego w stosunku do osób objętych decyzją o opróżnieniu lokalu; - naruszenie przepisu art. 125 § 1 ww. ustawy przez zaniechanie zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy istniały po temu podstawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd zaniechał poczynienia ustaleń faktycznych i wyciągnięcia z nich właściwych wniosków w zakresie okoliczności mających wpływ na ustalenie prawa do lokalu socjalnego. Już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a przed rozpatrzeniem skargi przez sąd wojewódzki, miały miejsce nowe fakty, których ocena została zaniechana przez Sąd. Obowiązkiem Sądu I instancji było rozważenie okoliczności wynikających z faktu, iż wobec rodziny R. sąd powszechny orzekł eksmisję, a takie orzeczenie oznacza brak tytułu prawnego do lokalu. Sąd nie rozważył tu i nie dokonał samodzielnej oceny ustalenia organu, że M. R. posiada prawo do zajmowania innego lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku ograniczył się jedynie do zacytowania przepisu art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, pominął natomiast prawidłowość zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja o opróżnieniu lokalu powinna być wydana wobec wszystkich osób zamieszkałych w lokalu. W przedmiotowej sprawie M. R. nie został zaliczony do osób, którym przysługuje przymiot strony tego postępowania administracyjnego, ani nie był adresatem decyzji w sprawie opróżnienia lokalu. Został on pominięty w decyzji organów obu instancji. W ten sposób naruszony został również art. 28 k.p.a., gdyż nie został w prawidłowy sposób ustalony krąg stron postępowania. M. R. pozbawiony został możności wzięcia udziału w postępowaniu. Ponadto zarzucono, że Sąd winien postępowanie zawiesić na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku orzeczenia o nieważności przydziału wydanego przez Komendę Milicji Obywatelskiej z dnia [...] grudnia 1962 r. na rzecz A. D., zarówno on jak i członkowie jego rodziny od 1962 r. zamieszkiwaliby w przedmiotowym lokalu bez tytułu prawnego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, osoba zajmująca lokal bez tytułu prawnego do dnia wejścia w życie ustawy przez okres nie krótszy niż 10 lat, wstępuje z mocy prawa w stosunek najmu tego lokalu po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, jeżeli właściciel nie wniesie w tym okresie powództwa o eksmisję lub ustalenie nieistnienia stosunku najmu. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez M. R. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 648/06, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia wyroku zarówno co do stanu faktycznego jak i podstaw prawnych. Stwierdzić należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie warunki określone w powołanym wyżej przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym również podstawę prawną oraz jej wyjaśnienie, o których stanowi treść tego przepisu. Sąd pierwszej instancji nie tylko wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy o Policji), lecz również przytoczył brzmienie wskazanych przepisów, dokonując także ich interpretacji także w kontekście stawianych zarzutów skarżącej. Sąd I instancji skonfrontował stan faktyczny sprawy z podstawą prawną rozstrzygnięcia uznając, iż zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji administracyjnej nakazującej skarżącej i osobom z nią zamieszkałym opróżnienie przedmiotowego lokalu. Za niezasadny należy przyjąć zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] mimo naruszenia przez ten organ w toku postępowania prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a mianowicie decyzji nie skierowano do wszystkich osób zamieszkałych w lokalu nr [...] przy ul. [...], tj. do jej syna M. R., a tym samym pozbawiono go możliwości udziału w postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszenie tego zarzutu nie jest skuteczne. Skarżąca nie prezentowała tego argumentu w postępowaniu administracyjnym jak też sądowoadministracyjnym I instancji, a przede wszystkim M. R. syn skarżącej nie żądał dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym ani w postępowaniu przed Sądem I instancji. Jest to istotne w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. tj. zarzutu nieuwzględnienia naruszenia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż według art. 147 k.p.a. ta przesłanka może mieć zastosowanie tylko na żądanie strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, przy czym według art. 148 § 2 k.p.a. żądanie to jest ograniczone terminem miesięcznym od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja decyzji w której adresatem jest M. R. i zamieszkujące w lokalu osoby prawa jej reprezentujące (bez wyszczególnienia ich z imienia i nazwiska) jest poprawna, bowiem to z jej osobą związane było bezpośrednio współzamieszkiwanie takich osób w tym lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że regulacje prawne dotyczące policyjnych mieszkań służbowych stanowią rozwiązania szczególne w stosunku do uregulowań prawa lokalowego zawartych w powołanej ustawie o ochronie praw lokatorów i w Kodeksie cywilnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo podniósł, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...]) – a do tej daty odnoszona jest sądowoadministracyjna kontrola legalności zaskarżonych decyzji – skarżąca M. R. była uprawniona do współzajmowania wraz ze swoim mężem M. R. sąsiedniego lokalu mieszkalnego nr [...] na podstawie niezakwestionowanej jeszcze wówczas, we właściwym trybie, tj. przez sąd powszechny, umowy najmu tego lokalu zawartej przez jej męża. Z tych względów nie jest trafny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej zaskarżony wyrok nie został również wydany z naruszeniem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie braku przesłanek do zawieszenia postępowania, bowiem toczące się postępowania administracyjne o stwierdzenie nieważności powołanych w skardze kasacyjnej decyzji z dnia 22 lutego 1963 r. i z dnia 1 grudnia 1962 r. nie miały charakteru prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Powołany w skardze kasacyjnej na poparcie tego zarzutu przepis art. 30 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że osoba zajmująca lokal bez tytułu prawnego do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 10 lipca 2001 r., przez okres nie krótszy niż 10 lat wstępuje z mocy prawa w stosunek najmu tego lokalu po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. po 10 lipca 2002 r., jeżeli właściciel nie wniesie w tym okresie powództwa o nakazanie tej osobie przez sąd opróżnienia lokalu lub jeżeli w tym samym terminie nie wniesiono powództwa o ustalenie nieistnienia stosunku najmu. Mając więc na względzie, że w dniu wejścia w życie ustawy o ochronie praw lokatorów tj. w dniu 10 lipca 2001 r. w lokalu przy ul. [...] zamieszkiwała J. D. uprawniona – z niekwestionowanej wówczas decyzji z dnia [...] grudnia 1962 r. o przydziale tego lokalu - na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy do swojej śmierci w dniu 17 października 2004 r. i M. R. korzystająca wówczas z uprawnienia swojej matki – to nieuzasadnione jest powoływanie się na art. 30 ustawy o ochronie praw lokatorów jako mający uzasadniać prejudycjalne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że M. R. w świetle przepisów resortowych nie posiada prawa do zajmowania przedmiotowego lokalu. Krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji został ściśle zawężony i wyczerpująco wymieniony w art. 88 ust. 1 i art. 89 ustawy o Policji (tj. funkcjonariusze, ich małżonkowie, wstępni i dzieci) oraz w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214), której regulacja w art. 29 ust. 1 i 2 statuuje prawo do zajmowania takich mieszkań, poza policjantami w służbie czynnej, jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Przedmiotowy lokal nie został M. R. przydzielony w formie decyzji administracyjnej, nie zawarto z nią również umowy najmu i nie jest ona osobą, której przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. nie jest bowiem członkiem rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu. Jedyną uprawnioną z tego tytułu była matka skarżącej, a prawo najmu jakie posiadała wygasło z chwilą jej śmierci z dniem 17 października 2004 r. i z tego powodu wygasło również z tym dniem uprawnienie M. R. do zajmowania lokalu. W powyższym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku skarżącej, Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.