II SA/Łd 923/06

Dnia 6 lutego 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. A. i A. A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów za wykonanie inwentaryzacji powykonawczej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( zwany dalej PINB w K. ) zobowiązał E. A. do wykonania w terminie do dnia [...] szeregu czynności niezbędnych w celu doprowadzenia obiektów znajdujących się na posesji przy ul. A. w K. do stanu zgodnego z prawem, poprzez złożenie wskazanej w postanowieniu dokumentacji. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli Z. A. i A. A. - synowie E. A., spadkobiercy po zmarłej K. A. , żonie E. A. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ( zwany dalej [...]WINB w Ł. ) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] PINB w K. zobowiązał E., A. i Z. A., jako współwłaścicieli nieruchomości, do przedstawienia dokumentów w sprawie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce położonej w K. przy ul. A. Organ, uznając przedmiotowy budynek, którego budowa zakończyła się w 1971r., za samowolę budowlaną, wykluczył możliwość zastosowania art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm. ). W celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 56 ust. 1 cytowanej ustawy, organ zobowiązał wyżej wymienione osoby, aby w terminie do [...] przedstawiły inwentaryzację istniejącego stanu technicznego budynku mieszkalnego wraz z oceną techniczną prawidłowości wykonywanych robót budowlanych i inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, a także zawierającą zakres zmian robót budowlanych i przeróbek, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami. Do powyższego postanowienia Z. A. i A. A. zgłosili "zastrzeżenia". Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...]WINB w Ł. orzekł o niedopuszczalności zażalenia. Na powyższe postanowienie [...]WINB w Ł. Z. A. i A. A. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 roku, sygn. akt II SA/Łd 481/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, iż organ nie wyjaśnił, czy pismo skarżących istotnie należało potraktować jako zażalenie na rozstrzygnięcie z dnia [...]. Pismem z dnia [...] PINB w K. wezwał E., A. i Z. A. do niezwłocznego przedstawienia inwentaryzacji istniejącego stanu technicznego budynku mieszkalnego wraz z oceną techniczną prawidłowości wykonanych robót budowlanych zawierającej zakres zmian robót budowlanych i przeróbek, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami i inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą. W wezwaniu organ wskazał na treść postanowienia z dnia [...] oraz podniósł, iż w razie niedostarczenia żądanych dokumentów zleci ich wykonanie na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Z. A. i A. A. w dniu [...] wnieśli do [...]WINB w Ł. pismo zatytułowane "skarga", w którym wskazali, iż nie zgadzają się z pismem PINB w K. z dnia [...]. Nadmienili, iż PINB w K. niewłaściwie ustalił miejsce położenia budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz, że domagają się dostarczenia kopii mapy geodezyjnej, według której ustalone zostało położenie obiektów budowlanych. [...]WINB w Ł. w piśmie z dnia [...] poinformował Z. i A. A. o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie PINB w K. z dnia [...], wydanego na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Wobec niewykonania przez strony obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w K. z dnia [...], organ I instancji we własnym zakresie zwrócił się do wybranych przedsiębiorców budowlanych i geodezyjnych o wycenę wykonania usługi polegającej na wykonaniu inwentaryzacji budowlanej powykonawczej oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku mieszkalnego znajdującego się w K. przy ul. A. Po zapoznaniu się z ofertami organ zawarł 2 umowy przedwstępne z przedsiębiorcami na wykonanie stosownych inwentaryzacji. W umowach tych ustalono, iż koszt wykonania inwentaryzacji istniejącego stanu technicznego budynku mieszkalnego wyniesie [...]+ 22% VAT (brutto:[...]), natomiast koszt wykonania inwentaryzacji geodezyjnej budynku mieszkalnego wyniesie[...]. + 22% VAT (brutto:[...]). Postanowieniem z dnia [...] nr [...] PINB w K., działając na podstawie art. 262 § 1 i art. 264 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.): 1. ustalił wysokość kosztów postępowania na łączną kwotę [...] brutto, w tym: - wysokość kosztów postępowania w sprawie wykonania inwentaryzacji budowlanej istniejącego stanu technicznego budynku mieszkalnego wraz z oceną techniczną prawidłowości wykonanych robót budowlanych i przeróbek, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami, zlokalizowanego w K. przy ul. A. w kwocie [...]. + 22% VAT, tj. brutto [...]. - wysokość kosztów postępowania w sprawie wykonania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w K. przy ul. A. w kwocie [...] + 22% VAT, tj. brutto [...], 2. zobowiązał do uiszczenia powyższych kosztów E. A., Z. A. i A. A., w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr 1254 w K. przy ul. A., PINB w K. postanowieniem z dnia [...] zobowiązał współwłaścicieli powyższej nieruchomości do przedstawienia inwentaryzacji budowlanej istniejącego stanu technicznego budynku mieszkalnego wraz z oceną techniczną prawidłowości wykonanych robót budowlanych i przeróbek, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami w terminie do [...]. Wobec niewykonania przez strony nałożonych obowiązków PINB w K., zgodnie z art. 56 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zlecił ich wykonanie na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Na powyższe postanowienie A. A. i Z. A. wnieśli zażalenie. W uzasadnieniu zażalenia wskazali, iż PINB w K. posługuje się sfałszowaną mapą geodezyjną do celów opiniodawczych, nie mogącą służyć do celów projektowych. Ponadto podnieśli, iż nie zgadzają się, że wymienione w postanowieniu obiekty budowlane zostały samowolnie wybudowane i nie zgadzają się na zmuszanie ich przez PINB w K. na wykonanie postanowienia według sfałszowanego dokumentu mapy geodezyjnej. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...]WINB w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż bezspornym jest, że skarżący nie wykonali obowiązku wynikającego z postanowienia wydanego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Organ powołał się na treść art. 56 ust. 3 tejże ustawy, zgodnie z którym w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ekspertyz lub w razie dostarczenia ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy, właściwy terenowy organ administracji państwowej może zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu, wykonawcy robót budowlanych albo producenta materiałów budowlanych. Natomiast stosownie do przepisu art. 264 § 1 kpa organ administracji publicznej w drodze postanowienia ustala wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Ponadto [...]WINB w Ł. stwierdził, iż argumenty stron zawarte w zażaleniu dotyczące prawidłowości mapy geodezyjnej nie mają w przedmiotowym postępowaniu znaczenia, bowiem jego rozstrzygnięcie nie jest w żaden sposób uzależnione od oceny prawidłowości wskazanej przez strony mapy. Na powyższe postanowienie Z. A. i A. A. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż nie zgadzają się z [...]WINB w Ł., gdyż budynek mieszkalny i gospodarczy jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, zgłoszonym do użytkowania po jego wybudowaniu. Nie można mówić, iż budynek gospodarczy jest budynkiem gospodarczo – garażowym. W budynku tym składowany jest węgiel i drewno na opał. Skarżący podnieśli, że budynek mieszkalny i gospodarczy miał wykonaną ocenę techniczną prawidłowości wykonanych robót budowlanych i wykonaną powykonawczą inwentaryzację geodezyjną, jednakże dokumenty te zaginęły wraz z decyzjami o pozwoleniu na budowę. Zachował się jeden dokument – zaktualizowana mapa geodezyjna z 1986 roku, na podstawie której według oceny skarżących, zachowana jest dokładna odległość budynku mieszkalnego i gospodarczego od granicy działki 1254 z działką 1255. PINB w K. posługuje się sfałszowaną mapą geodezyjną, według której zmusza skarżących do wykonania nowej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 roku skarżący poparli wniesioną skargę. Ponadto wskazali, iż organ posługuje się sfałszowaną mapą geodezyjną oraz, iż nie posiadają żadnych dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszało przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę do ich uchylenia. Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Należy zaznaczyć, iż wskazana ustawa obowiązywała do dnia 31 grudnia 1994 roku, natomiast od dnia 1 stycznia 1995 roku obowiązuje ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz.U. z 1994r. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Jednak zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku przepisu art. 48 (dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczy budynku mieszkalnego w K. przy ul. A. wybudowanego w latach 1963-1971, wobec którego brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o jego legalności, a zatem przyjąć należy, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku. Na gruncie Prawa budowlanego z 1974 roku organowi nadzoru budowlanego przysługiwały dwa instrumenty prawne w przypadku wzniesienia obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia właściwemu organowi. Organ mógł bowiem zgodnie z art. 37 ust. 1 wydać nakaz rozbiórki obiektu albo wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji samowolnej budowy i wydania decyzji zezwalającej na jego użytkowanie na podstawie art. 42. Tryb postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu poprzez wydanie pozwolenia na jego użytkowanie uregulowany został w art. 40 i 56. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien wydać postanowienie dowodowe w oparciu o art. 56 ustawy, zobowiązujące inwestora do przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej, orzeczenia technicznego stwierdzającego prawidłowość wykonanych robót, czy też projektu robót niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero pozytywne ustalenie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem mogło stanowić podstawę faktyczną wydania decyzji w oparciu o art. 40, oczywiście przy braku negatywnych przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pk1 1 i 2 ustawy. W niniejszej sprawie PINB w K., uznając za samowolę budowlaną budynek mieszkalny znajdujący się w K. przy ul. A., wykluczył jednocześnie możliwość zastosowania art. 37 Prawa budowlanego i zobowiązał właścicieli nieruchomości do przedstawienia określonej dokumentacji na podstawie art. 56 ust. 1 tejże ustawy, w celu legalizacji budynku ( postanowienie PINB w K. z dnia [...] ). Bezspornym jest, iż E., A. i Z. A., mimo dodatkowego wezwania z dnia [...], nie zastosowali się do nałożonego na nich obowiązku i nie przedstawili w wyznaczonym terminie wymaganej dokumentacji. Zgodnie z art. 56 ust. 3 cytowanej ustawy w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ekspertyz lub w razie dostarczenia ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy, właściwy terenowy organ administracji państwowej może zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu, wykonawcy robót budowlanych albo producenta materiałów budowlanych. Tym samym, zgodnie z dyspozycją art. 56 ust. 3 wobec niewykonania przez właścicieli nieruchomości obowiązków niezbędnych do legalizacji spornego budynku mieszkalnego, organ miał prawo zlecić wykonanie inwentaryzacji technicznej oraz inwentaryzacji geodezyjnej wybranemu podmiotowi, a kosztami postępowania obciążyć właścicieli obiektu. Postanowienie organu I instancji prawidłowo określa wysokość kosztów postępowania oraz termin i osoby zobowiązane do ich uiszczenia. Stosownie do treści art. 262 § 1 pkt 1 i 2 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Organ ustala wysokość kosztów w postanowieniu, w którym określa także osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 kpa). W niniejszej sprawie koszty postępowania ustalone postanowieniem organu I instancji z dnia [...] niewątpliwie wynikają z winy skarżących oraz uczestnika postępowania E. A., ale również zostały poniesione w ich interesie. Obowiązek poniesienia kosztów wynika z winy skarżących, bowiem w toku postępowania administracyjnego nie wykonali ciążącego na nich obowiązku przedłożenie żądanej przez organ inwentaryzacji powykonawczej spornego budynku, co więcej z akt sprawy wynika, iż skarżący mając pełną świadomość, iż uchybili nałożonym na nich przez organ obowiązkom. Koszty zostały poniesione w interesie skarżących, gdyż dokonanie inwentaryzacji powykonawczej budynku znajdującego się w K. przy ul. A., stanowi jeden z etapów postępowania legalizacyjnego, którego celem jest doprowadzenie do jego legalnego użytkowania, a przecież budynek ten stanowi własność skarżących. Podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące użytkowania i położenia spornego budynku, prawidłowości wykonanych robót oraz dysponowania przez organy sfałszowaną mapą geodezyjną nie mają na tym etapie postępowania znaczenia, gdyż przedmiotem oceny Sądu jest legalność postanowienia [...]WINB w Ł. z dnia [...], utrzymującego w mocy postanowienie PINB w Ł. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia kosztów za dokonanie inwentaryzacji powykonawczej. W tym stanie rzeczy, Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy, ani we wskazanej wyżej argumentacji skarżących podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.