II SAB/Bk 5/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Małgorzata Roleder, , , po rozpoznaniu w dniu 06 lutego 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. T. na bezczynność Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektora Pracy w B. w przedmiocie premii regulaminowej p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2006r. J. T. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na bezczynność Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w B. w przedmiocie premii regulaminowej. Skarżący zarzucił organowi administracji naruszenie przepisu art. 233 kpa poprzez nie wszczęcie postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami kpa oraz art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W szczególności wskazał, iż załatwienie jego sprawy polegało na skierowaniu go na długotrwałą i kosztowną drogę postępowania sądowego, podczas gdy organ administracji państwowej dysponuje ustawowymi instrumentami przymuszającymi byłego pracodawcę do wypłacenia premii regulaminowej. W jego ocenie organ administracji może we własnym zakresie w ramach postępowania administracyjnego ustalić, jaki charakter ma w istocie premia, której pracownik został pozbawiony. Nadto skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 77 § 1 kpa, który nakazuje zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a nie tylko dowodów z dokumentów – treść regulaminów i listy płac. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w B. wskazał, iż w dniu [...] listopada 2006r. J. T. złożył do Okręgowego Inspektoratu Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w B. skargę na byłego pracodawcę P. Spółka Akcyjna w B. w sprawie niewypłacenia premii za miesiąc XI - XII 2005r. oraz I - II 2006r. Rozpatrując przedmiotową skargę Inspektor pracy, na podstawie art. 19a ustawy z dnia 6.03.1981r. o Państwowej Inspekcji pracy (Dz. U. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) przeprowadził kontrolę w P. Spółka Akcyjna w B., podczas której ustalono, iż zasady wynagradzania za pracę oraz pozostałe świadczenia związane z pracą i warunki ich przyznawania zostały określone w regulaminie wynagradzania, wprowadzonym w życie zarządzeniem nr 18 Zarządu Spółki Akcyjnej w B.. Zasady zaś premiowania pracowników zostały ustalone postanowieniami załącznika nr 2 do wymienionego zarządzenia. Z treści przepisów zakładowych regulujących zasady premiowania pracowników wynikało, że premia ma charakter uznaniowy, a nie jak twierdzi skarżący - regulaminowy. W tym stanie faktycznym pismem z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] inspektor zawiadomił skarżącego o sposobie rozpatrzenia skargi informując, że ma ona charakter sporny i co do jej rozstrzygnięcia władnym jest sąd pracy. Jednocześnie wskazano, iż rozpatrzenie przedmiotowej skargi zostało przeprowadzone w oparciu o Zarządzenie nr [...]Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] kwietnia 2005r. w sprawie organizacji, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków oraz udzielania porad w jednostkach organizacyjnych Państwowej Inspekcji Pracy (Biul. Urzęd. PIP nr 3(69), poz. 260). Zgodnie z tym Zarządzeniem skargi i wnioski wpływające do jednostek organizacyjnych Państwowej Inspekcji Pracy rozpatruje się w trybie określonym przepisami Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 47). Natomiast przywołany przez skarżącego przepis art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie prawnym skarga pracownika na pracodawcę rozpatrywana jest w trybie Działu VIII kpa. Organ wyjaśnił ponadto, iż w związku z koniecznością rozpatrzenia skargi przeprowadzana jest kontrola pracodawcy w trybie określonym w cytowanej ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy, a postępowanie kontrolne jest tożsame z postępowaniem administracyjnym jedynie wówczas, gdy w jego wyniku wydawana jest decyzja w formie przewidzianej w ustawie, to jest w formie nakazu. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie inspektor pracy nie stwierdził naruszenia przepisów pracy, albowiem świadczenie, o które ubiega się skarżący ma charakter uznaniowy i o prawie do takiej premii każdorazowo decyduje pracodawca. Stąd żądanie skarżącego ustalenia przez inspektora pracy zasadności oraz kwoty premii jest pozbawione podstaw prawnych, skoro organy PIP nie ma w tym zakresie żadnych uprawnień. Organem właściwym w tej mierze jest bowiem sąd pracy. W tym stanie rzeczy stwierdzono, iż brak podstaw prawnych do wydania nakazu wypłaty premii nie może świadczyć o bezczynności organu kontrolnego, skarga została bowiem rozpatrzona w terminie, a skarżący został powiadomiony na piśmie o sposobie jej załatwienia zgodnie z przepisami, które nie przewidują w takim wypadku wydania decyzji. W konkluzji organ uznał, iż skarga na bezczynność organu PIP jest bezprzedmiotowa, gdyż jest to w istocie skarga na działalność inspektora pracy i w konsekwencji została ona rozpatrzona w trybie Działu VIII kpa. Po otrzymaniu odpowiedzi na skargę J. T. pismem z dnia [...] stycznia 2007r. cofnął swoją skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dn. 25.07.2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta, sprawowana jest wyłącznie pod względem zgodności wydawanych aktów z przepisami prawa, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność określony jest w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 powołanej ustawy. Skarga ta może być wniesiona w wyniku nie wydania przez organ w określonym przepisami terminie: decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę, co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych niż określone powyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tak, więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W ocenie Sądu w konkretnej sprawie skarga oparta zatem została o treść art. 227 kpa, mającego za przedmiot wszelkie działanie, w tym również bezczynność lub zaniechanie każdego organu państwowego, organu jednostki samorządu terytorialnego, organu organizacji społecznej lub też ich pracowników, jest to bowiem "nieograniczony środek kontroli wszelkiej działalności (w tym zaniechań) aparatu państwowego" (J. Lang, Współdziałanie administracji ze społeczeństwem, Warszawa 1985, s.79). Ma ona znamiona środka uruchamiającego kontrolę następczą. Dotyczy, bowiem nagannych sytuacji, które już powstały, ponieważ chodzi o ocenę skutków działania już podjętego lub działań będących w toku, jak też bezczynność właściwych organów. Podkreślić jednakże należy, iż celem tego postępowania jest naprawienie błędów i zaniedbań, a nie wydawanie określonych regularnymi procedurami rozstrzygnięć spraw, w toku instancji administracyjnych lub sądowych. Procedura skargowa unormowana w kpa i przepisach wykonawczych ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego, kończącego się czynnością materialno – techniczną zawiadomienia skarżącego o załatwieniu sprawy. Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 11.02.2002r. II SA/Wr 3121/01 (nie publ.) – "sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII kpa, a więc związanych z krytyką należytego wykonania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 kpa)". Podobnie w tezie postanowienia NSA z dnia 9.12.1999r. sygn. akt II SAB 7/99 stwierdzono, iż "ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa, nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Konsekwencją powołanych orzeczeń jest uznanie, iż w przypadku skierowania takiej skargi do sądu administracyjnego musi ona być odrzucona jako niedopuszczalna (tak: B. Adamiak, J. Borkowski. "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck 2004r. wyd. 6, str. 816 i nst.). Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego dotyczącego cofnięcia skargi wskazać należy, iż myśl postanowień przepisu art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd zobligowany jest do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania m.in. w przypadku, gdy skarżący skutecznie cofnie skargę (pkt 1). Podkreślić jednak należy, iż cofnięcie skargi nie jest możliwe, jeśli z braku innych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia skarga podlega odrzuceniu. Cofnięcie skargi może bowiem dotyczyć wyłącznie skargi, która została skutecznie wniesiona, a więc wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. Niedopuszczalne jest zatem umorzenie postępowania zainicjowanego skargą dotkniętą brakami umożliwiającymi nadanie jej dalszego biegu. Wskazana wyżej sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. (por. post. NSA z dnia 10.06.1987r. sygn. akt SA/Gd 537/87, OSP 1990, z. 4, poz. 207 oraz T. Woś i inni "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 291). Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.