II SA/Po 654/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz /spr./ Protokolant sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 lutego 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M.B. i R.R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; o d d a l a s k a r g ę /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 59 g ust. 1 w zw. z art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 123 § 1 kpa i art. 59, 57, 54 i 55 ustawy - Prawo budowlane nałożył na M. T., A. T., K. T. i M. T. będących użytkownikami budynku mieszkalno-letniskowego, garażu, szklarni oraz budowli: murów oporowych, szamba, ogrodzenia znajdujących się na działce nr [...] w m. I. 5, gm. S., karę pieniężną w wysokości [...],- zł z tytułu nielegalnego użytkowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano, że od [...]r. organ prowadzi postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów stojących na przedmiotowej działce. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że spadkobiercy po zmarłym inwestorze Z. T. co najmniej od [...]r. aż do chwili obecnej nielegalnie użytkują obiekty, w sprawie których prawomocną decyzją z dnia [...]r. zakończyło się postępowanie o nakazanie rozbiórki. Niezależnie od tego M. T. w [...]r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zgody na użytkowanie tychże obiektów, nie powstrzymując się jednocześnie, przez cały ten okres, od nielegalnego użytkowania. Dlatego organ miał ustawowy obowiązek nałożenia kary. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyły osoby zobowiązane do uiszczenia kary, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżących oraz art. 59g ust. 1 i art. 59f Prawa budowlanego przez ich zastosowanie. W szczególności podniesiono, że skarżący nie są stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu, bowiem na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Inwestorem obiektu był Z. T., który zmarł w [...]r. Jego następcy prawni nie mogą być uznani za strony w tym postępowaniu i dlatego nie mają obowiązku ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie budynku, gdyż obowiązek ten, obciążający wyłącznie inwestora, wygasł wraz z jego śmiercią. Ponadto zgodnie z treścią przepisu art. 59f Prawa budowlanego kara pieniężna może być wymierzona inwestorowi w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie obowiązkowej kontroli budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59 ustawy). Nie można jej więc wyznaczyć bez przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy. Skoro budowa obiektu została zakończona przez inwestora w 1974r., to nie można prowadzić wobec niej obowiązkowej kontroli w roku 2006, ani też wymierzyć kary pieniężnej obecnym użytkownikom obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że obiekty letniskowe – jak wynika z akt sprawy – zostały wybudowane pod rządami prawa budowlanego z 1974r. W oparciu o przepisy tego prawa decyzją z dnia [...]r. orzeczono rozbiórkę samowolnie pobudowanych obiektów, co jest zgodne z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994r. Skoro do samowolnie wybudowanych obiektów w okresie gdy obowiązywało prawo budowlane z 1974r. mają zastosowanie przepisy tego prawa w zakresie orzeczenia o ich rozbiórce, mają też zastosowanie przepisy tego prawa dotyczące pozwolenia na użytkowanie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi zaś prawo budowlane z 1994r. Jak ponadto stwierdził organ odwoławczy, nie można rozpatrywać kwestii użytkowania obiektu, którego nigdy nie zgłoszono do użytkowania. W konsekwencji nie można także kwestii, wobec którego orzeczono rozbiórkę. W świetle przepisów prawa obiekt taki nie powinien istnieć. Dlatego należało umorzyć postępowanie prowadzące do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów samowolnie wybudowanych pod rządami prawa budowlanego z 1974r. Skargę na powyższe postanowienie złożyli M. B. i R. R. Zarzucili organowi odwoławczemu błędną interpretację Prawa budowlanego i niewskazanie przepisów prawa, które nałożenie takiej kary wykluczają. Ponadto zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem art. 105 § 1 kpa oraz bez uwzględnienia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w postaci rejestru użytkowania tych obiektów przez osoby ukarane, w tym również ich użytkowanie pod rządami przepisów wprowadzonych nowelą z września 2005r. W szczególności skarżący wskazali, że nielegalne użytkowanie jest czynnością niezależną od tego kiedy doszło do pobudowania obiektu i pod rządami jakiej ustawy ta nielegalna budowa była realizowana. Nielegalne użytkowanie jest bowiem czynnością karaną w miejscu i czasie jej popełnienia i musi się wiązać z konkretnym okresem lub datami nielegalnego użytkowania i być skorelowane z przepisami prawa obowiązującymi w tym samym czasie co nielegalne użytkowanie. Można było się więc zgodzić z uchyleniem tej kary i umorzeniem postępowania, gdy dotyczyło to nielegalnego użytkowania w okresie do wejścia nowych przepisów prawa budowlanego. W wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2006r. sygn. IV Waz 127/06 w sprawie M. T. obwinionej o wykroczenie z art. 93 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, wynika, że nic nie stoi na przeszkodzie by osoby poniosły odpowiedzialność za nielegalne użytkowanie przewidziane zapisami nowej ustawy, jeżeli pod rządami tej ustawy do takiego nielegalnego użytkowania doszło. Sąd stwierdził, że "uchylenie przepisu art. 93 pkt 7 ustawy Prawo budowlane nie oznacza, że na M. T. nie może zostać nałożona przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego kara określona w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy prawo budowlane, co wynika również z treści pisma PINB z dnia [...]r.". Z akt sprawy wynika, że adresaci decyzji użytkowali nielegalnie przedmiotowe obiekty w okresie obowiązywania znowelizowanych przepisów tj. po 28.09.2005r. Skarżący wyrazili również stanowisko, iż nie zgadzają się z twierdzeniem jakoby przepisy o karaniu za nielegalne użytkowanie dotyczyły wyłącznie osób, które prowadziły budowę obiektu w oparciu o pozwolenie na budowę. Z art. 57 Prawa budowlanego wynika bowiem, że o zgodę na użytkowanie można starać się po zakończeniu budowy w związku z prowadzeniem prac w oparciu o wydane pozwolenie na budowę oraz w przypadku, gdy inwestor wszedł w posiadanie obiektu o nieuregulowanym statusie prawnym, czyli pobudowanym w warunkach samowoli budowlanej. W obu przypadkach, przystąpienie przez inwestora do użytkowania obiektu przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie lub nie zgłoszeniem przez organ zastrzeżeń do zgłoszenia zamiaru użytkowania, jest postrzegane przez prawo jako nielegalne i obciążone karą pieniężną. Skarżący podważyli również argumentację organu odwoławczego odnośnie możliwości karania za nielegalne użytkowanie jedynie wówczas, gdy obiekt powstał legalnie. Stwierdzili, że takie rozumienie przepisu oznacza bowiem, że kary nakłada się tylko na tych, którzy budują legalnie. Ponadto skarżący zarzucili organowi II instancji brak uzasadnienia kwestii bezprzedmiotowości postępowania. W szczególności organ nie wskazał przepisu, z którego wynikałoby, iż w przypadku wydania decyzji o rozbiórce obiektów budowlanych pobudowanych nielegalnie nie stosuje się przepisów o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podając, że podtrzymuje w pełni stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Pełnomocnik uczestników postępowania M. T., A. T., K. T., M. T. w piśmie z dnia [...]r. wskazał, że skarżący nie są stroną w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, gdyż z mocy art. 59 § 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w takiej sprawie jest wyłącznie inwestor. Dlatego też skarżący nie mieli przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, nie mieli oni również interesu prawnego do wniesienia skargi do Sądu na zaskarżone postanowienie. Dlatego ich skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto sprawa jest bezprzedmiotowa w świetle wyroku Sądu z dnia 8 stycznia 2006r. (sygn. akt II SA/Po 415/06), który uchylił decyzje organu I i II instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Dlatego Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia, nie mógł uwzględnić zapadłego po jego wydaniu wyroku z 8 listopada 2006r. w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowych obiektów (sygn. akt II SA/Po 415/06). Odnosząc się do pozostałych zarzutów stwierdzić należy, iż kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawie było ustalenie, czy w oparciu o istniejący stan faktyczny zastosowanie znaleźć powinny przepisy ustawy z dnia 4 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), czy też ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wskazać bowiem trzeba, iż organ I instancji w wydanym postanowieniu z dnia [...]r. orzekł o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994r. Organ odwoławczy, uchylając postanowienie organu I instancji i umarzając postępowanie, uznał, że skoro obiekty zostały samowolnie pobudowane w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974r., to do niniejszej sprawy winny mieć zastosowanie te właśnie przepisy, co zgodne jest z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. Skarżący zaś, kwestionując stanowisko organu odwoławczego, wskazali, że w niniejszym postępowaniu powinno się stosować przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, czyli przepisy z 1994r. Stosownie do treści art. 103 § 1 Prawa budowlanego z 1994r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z ust. 2 tegoż przepisu "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Wyjaśnić należy, że art. 103 ust. 2 powołanej ustawy ustanawia wyjątek od reguły orzekania na podstawie przepisów ustawy obowiązującej w dacie orzekania. Przepis ten zobowiązuje w odniesieniu do samowoli budowlanej stosowanie przepisów dotychczasowych tj. przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Odesłanie do przepisów dotychczasowych w tym wypadku powoduje, że skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995r. (wejście w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r.), należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą. Inwestor ponosi zatem konsekwencje samowoli budowlanej według odpowiednich przepisów Prawa budowlanego z 1974r. (uchwała NSA z 10 czerwca 1996r., uchwała z 26 listopada 2001r., OPS 4/01, ONSA 2002, Nr 2, poz. 58). Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r. W dniu orzekania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w obrocie prawnym znajdowała się ostateczna decyzja tegoż organu z dnia [...]r., którą to decyzją nakazano rozbiórkę pobudowanych samowolnie przedmiotowych obiektów. W decyzji tej przyjęto, że skoro budowa obiektów zakończyła się przed 1 stycznia 1995r., tj. przed dniem wejścia w życie przepisów Prawa budowlanego z 1994r., to na podstawie art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994r. zastosowanie znajduje art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Stwierdzić należy więc, iż zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 kpa, organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie słusznie przyjął domniemanie zgodności z prawem i trwałości własnej decyzji z [...]r. i orzekł w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Zaznaczyć należy, że przepisy te nie przewidują nałożenia kary w sytuacji wybudowania obiektów w warunkach samowoli budowlanej. Określona w art. 59 pkt 9 ustawy możliwość nałożenia kary aresztu lub kary grzywny pieniężnej odnosi się bowiem do przypadków użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, gdy obiekt wybudowany został niezgodnie z przepisami, pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 (art. 42 w zw. z art. 40 ustawy). Skoro, zatem przepisy Prawa budowlanego z 1974r. nie przewidują możliwości nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w stosunku do samowoli budowlanej to postępowanie zgodnie z art. 105 § 1 kpa jest bezprzedmiotowe. Z brakiem przedmiotu postępowania mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 1995r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80). Sąd nie podzielił również stanowiska pełnomocnika uczestników postępowania M. T., A. T., K. T., M. T., jakoby skarżący nie byli stroną niniejszego postępowania. Jak ustalono powyżej w sprawie nie miały zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1994r., w tym art. 59 ust. 7, w rozumieniu którego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była kwestia wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów. Jak ustalono zastosowanie miały przepisy Prawa budowlanego z 1974r. W myśl art. 42 w zw. z art. 59 pkt 9 tejże ustawy stronami w sprawie dotyczącej nałożenia kary za użytkowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie są inwestor, właściciel lub zarządca nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Skoro przedmiotowe obiekty wybudowano na nieruchomości będącej przedmiotem własności skarżących uznać należało, że posiadali oni interes prawny uprawniający ich do udziału w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga MK