II SA/Po 415/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz /spr./ Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi M.T., A.T., M.T., K.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ St.Małek /-/ B.Drzazga Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. (k. 354 akt admin.) na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14.VI.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 103 ustawy z dnia 07.VII.1995 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. - dalej Prawo budowlane) w związku z art. 52 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i ust. 2 oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 45 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 , ust. 2 ustawy z dnia 24.X.1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał M.T., A.T., M.T. i K.T. rozbiórkę samowolnie pobudowanych obiektów. Decyzja o wskazanej treści zapadła po uchyleniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wcześniejszej decyzji z dnia [...] r. również nakazującej rozbiórkę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji ustalił, iż opisane obiekty wzniesione zostały w warunkach samowoli budowlanej w roku 1974. W tym czasie dla wsi I. nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Późniejszy plan zagospodarowania przestrzennego z 1980 r. określał, że przedmiotowa działka leży na terenie wód, stawów rybnych, lasów, łąk i upraw polowych z zabudową. Zdaniem organu zaistniał brak przesłanek z art. 15 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1961 r. i dlatego zastosowanie miał art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie organu należało zastosować art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1961 r. stanowiący, że obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego pozwolenia ulega przymusowej rozbiórce, jeżeli znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Nadto ustalono, że przedmiotowy obiekt zagraża środowisku naturalnemu, poprzez fakt odprowadzania ścieków z szamba do jeziora oraz zły stan urządzeń instalacji sanitarnych, co potwierdzono w orzeczeniu technicznym. Od decyzji organu pierwszej instancji wniesiono odwołanie, w którym zarzucono naruszenie art. 7, 138 § 2 kpa z uwagi na niewyjaśnienie stanu faktycznego i niezastosowania się do wskazówek organu odwoławczego, art. 49 ust. 1, a także naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., z uwagi na nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego mimo upływu 30-letniego okresu od zakończenia jego budowy. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 103 Prawa budowlanego oraz art. 52 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 45 ustawy prawo budowlane z 1961 r. poprzez ich zastosowanie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. (k. 248 akt admin.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 104 § 1 i 2 kpa, art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazując M.T., A.T., M.T. i K.T. rozbiórkę samowolnie pobudowanych obiektów. Uzasadniając organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowe obiekty zostały pobudowane w latach 1970-1990 bez pozwolenia na budowę. Podkreślono, że nie ma możliwości orzekania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1961 r. skoro budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., dlatego stosownie do treści art. 103 ust. 2 w sprawie znajdują zastosowanie przepisy dawnego Prawa budowlanego z 1974 r. Teren, na którym została wzniesiona zabudowa nie był przeznaczony pod zabudowę. Uzyskanie pozwolenia na budowę było niemożliwe bowiem do 1980 r. nie było na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a późniejsze plany z 25.IV.1980 r. i 29.XI.1994 r. przewidywały w tym miejscu tereny pod lasy gospodarcze. Zrealizowana zabudowa jest samowolą budowlaną i w sposób ewidentny narusza ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego tego terenu, a więc spełnia przesłanki konieczne do orzeczenia o rozbiórce tej zabudowy. Organ wskazał na stanowisko wyrażone przez Sąd w wyroku z 28.VI.1985 r. sygn. akt III ARN 11/85 OSNC 1986/3/40 wyrażające pogląd, że "Terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie ogólnym na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów". Według organu drugiej instancji w niniejszej sprawie zachodziła taka sytuacja, to jest samowolna budowa powstała na terenie nie posiadającym planu, a więc terenie nie przeznaczonym pod zabudowę. Powyższe przesądziło o zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i orzeczenie rozbiórki. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w sprawie niniejszej nie mają zastosowania przepisy art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. bowiem sama budowa nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Ewentualne nieprawidłowości w funkcjonowaniu urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym mogłyby zostać usunięte poprzez wydanie stosownych decyzji z zakresu utrzymania obiektów, w których zostałyby nałożone odpowiednie obowiązki. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. złożyli: M.T., A.T., M.T., K.T. zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.VII.1994 r. Prawo budowlane, art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Z uzasadnienia skargi wynikało, że nieważność decyzji skarżący łączą z orzeczeniem przez organ II instancji rozbiórki obiektu budowlanego mimo, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję identycznej treści. Skarżący wykluczyli możliwość zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Wskazali nadto na upływ 5-cio letniego okresu od zakończenia budowy, który zgodnie z art. 49 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wykluczał nakazanie rozbiórki i pozwalał na legalizację samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumenty wskazane w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powoływaną podstawą prawną. Z tego też powodu Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji wziął pod uwagę okoliczności, które nie były podstawą zarzutów skargi i uznał skargę za zasadną mimo, że sformułowane zarzuty nie były trafne. Nie był zasadny zarzut nieważności zaskarżonej decyzji wyprowadzony z twierdzenia, iż doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Zarzut ten skarżący sformułowali twierdząc, że organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że wydał decyzję identyczną z zaskarżoną rozpatrywanym odwołaniem. Skarżący pomijają jednak, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał odmienną niż organ pierwszej instancji podstawę rozstrzygnięcia. Powołał mianowicie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.X.1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) podczas, gdy podstawą prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji były przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 tej samej ustawy oraz przepisy ustawy Prawo budowlane z 1961 r. Jak z tego wynikało wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym sprowadzało się do zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Odnosiło się więc do obligatoryjnego składnika decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 kpa. W tych okolicznościach nie można było przyjąć by doszło do rażącego naruszenia prawa względnie innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie był też zasadny zarzut naruszenia art. 49 ustawy z dnia 7.VII.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W tekście pierwotnym Prawa budowlanego z 1994 r. funkcjonował art. 49 ust. 1 o treści "nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego". Zawarte w art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisy przejściowe wyłączały możliwość przyjęcia by przepis ten miał moc wsteczną. Tym samym przepis art. 49 w brzmieniu pierwotnym nie miał zastosowania do obiektów wzniesionych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. (por. uchwała 7 sędziów NSA z 10.IX.1996 r., sygn. OPS 3/96, ONSA 1997/1/2). Gdyby nawet przyjąć, że art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. miałby zastosowanie w sytuacji, gdy obiekt wzniesiono przed dniem wejścia w życie tej ustawy, ale po tej dacie minęło już 5 lat i nie wydano nakazu rozbiórki, to w stanie faktycznym niniejszej sprawy koncepcja taka nie miałaby zastosowania. W dniu 24.XII.1997 r. weszła bowiem w życie nowelizacja Prawa budowlanego (Dz.U. Nr 111, poz. 726). W tym trybie doszło do zmiany art. 49 ust. 1 polegającej na tym, że nakaz rozbiórki zachodził tylko wtedy, gdy istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzenie przesłanki zgodności istnienia obiektu z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, wskazywało na konieczność dokonania porównania z aktualnym stanem prawnym. Poza sporem pozostawało, że w momencie gdy upłynęło 5 lat od wejścia w życie Prawa budowlanego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyłączający możliwość zabudowy o charakterze takim jak sporne obiekty, Nie był też trafny zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wyprowadzony z błędnego założenia, że przepisy dawniejsze stosuje się tylko w tych sytuacjach, gdy pod ich rządami prowadzono postępowania administracyjne. Niezależnie od granic skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z wymienionym przepisem obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegały przymusowej rozbiórce, gdy znajdowały się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę. Organ odwoławczy przyjął, że sytuacja gdy teren nie był przeznaczony pod zabudowę zachodziła również wtedy, gdy dla terenu brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołał się w tym przedmiocie na wyrok SN z 28.VI.1985 r. sygn. III ARN 11/85, OSNC 1985/3/40. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił jednak odmienny pogląd prawny utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. między innymi wyroki NSA z dnia 25.IX.1981 r. sygn. I SA 1933/81 ONSA 1981/2/94, z dnia 11.VI.1999 r. IV SA 335/96 Lex nr 47794 - uzasadnienie). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał bowiem, że nie mogło być mowy o sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy plan taki nie istniał. Miał też na względzie, że stosowanie dolegliwości związanych nawet z bezprawną zabudową nieruchomości nie może opierać się na rozszerzającej wykładni przepisów przewidujących tego rodzaju dolegliwości, już choćby z uwagi na zasady ochrony własności i innych praw rzeczowych. Trafnie natomiast organ odwoławczy uznał, że oceniając kwestie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, porównań dokonywać należało w stosunku do planów obowiązujących w chwili realizacji obiektów budowlanych, a nie obowiązujących obecnie. Nadmienić należy, że w związku z treścią przepisu art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27.III.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 01.I.1995 r. zachowują moc jedynie do 31.XII.2003 r. Zatem skoro nie uchwalono nowych, stare przestały obowiązywać. Pogląd taki jest w pełni utrwalony i nie budzi obecnie wątpliwości. Prawidłowe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wymaga ustalenia, kiedy zrealizowano poszczególne obiekty, których dotyczy postępowanie. Sprawdzić należy, które obiekty wzniesiono w okresie, gdy nie obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a które pobudowane w czasie, gdy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż obiekty powstały w latach 1970-1990 jest zbyt ogólne. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że trafnie organ odwoławczy przyjął, że wskazane w decyzji obiekty traktować należy odrębnie. Z wymienionych powodów uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 ppsa. Na podstawie art. 152 ppsa określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ St.Małek /-/ B.Drzazga MK