III SA/Wr 461/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi G. Centrali Zaopatrzenia Medycznego A Sp. z o. o., z siedzibą w Zabrzu na uchwałę Rady Powiatu J. z dnia 30 maja 2006 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. oddala skargę. Zaskarżoną przez G. Centralę Zaopatrzenia Medycznego A sp. z o. o., z siedzibą w Z. (zwaną dalej w skrócie "spółką") uchwałą Rada Powiatu J. – powołując się na art. 12 pkt 8 lit. i) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.p."), art. 36 i art. 60 ust. 3 i 4b pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.z.o.z.") oraz art. 4 ust. 1, art. 5 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.) – zmieniła uchwałę tegoż organu z dnia 3 lipca 2003 r. (Nr [...]) w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. w ten sposób, że dotychczasowy § 6 ust. 2 otrzymał nowe brzmienie: "Termin zakończenia czynności likwidacyjnych ustala się na dzień 31 grudnia 2009 r." W uzasadnieniu tego aktu podniesiono, że "termin zakończenia likwidacji na dzień 3 lipca 2006 r. nie może zostać zachowany. Proces likwidacji nie został zakończony, a cel likwidacji nie został osiągnięty. Nie wszyscy wierzyciele zostali zaspokojeni, w szczególności nie zostały spłacone zobowiązania publiczno-prawne wobec ZUS. Podjęty do tej pory przez Powiat wysiłek spłaty znacznej części zobowiązań likwidowanej placówki pomniejszył zasoby finansowe i ograniczył możliwości Powiatu w dalszej spłacie". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka wniosła o uchylenie opisanej uchwały i zasądzenie od Powiatu J. na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestionowaną uchwałą naruszono uprawnienia spółki do dochodzenia należności od Powiatu J. już w roku 2006. Likwidowany zakład opieki zdrowotnej jest bowiem całkowicie niewypłacalny a jedynym argumentem na rzecz jego istnienia w takiej postaci jest odwlekanie przejęcia długów tego podmiotu przez organ założycielski, czyli Powiat J., który próbuje wywierać presję na wierzycieli i skłaniać ich do zawarcia ugod polegających na znacznym umorzeniu zobowiązań. Organ założycielski zakładu, zamiast zakończyć działalność swojej jednostki i spłacić długi, bez uzasadnionej potrzeby odwleka termin zakończenia likwidacji, licząc na to, że znużeni wierzyciele podpiszą niekorzystne dla nich ugody i z chwilą zakończenia likwidacji nie pozostaną już do przejęcia żadne zobowiązania. Takie postępowanie Powiatu J. ewidentnie – zdaniem strony skarżącej – narusza uprawnienia spółki do wcześniejszego zaspokojenia jej wierzytelności. Z tych względów spółka wezwała Radę Powiatu J. do usunięcia naruszenia uprawnienia przez uchylenie uchwały z dnia 30 maja 2006 r. (Nr [...]), jednakże organ ten odmówił podjęcia takiej czynności, przywołując argumenty nieprzekonujące dla spółki. W skardze podkreślono, że likwidacja trwa trzy lata i w tym czasie można było załatwić nieskomplikowane sprawy związane z likwidacją powiatowej jednostki organizacyjnej, zwłaszcza, że zakład ten zakończył już faktyczną działalność i nie świadczy usług zdrowotnych, jest więc w istocie bytem "papierowym", którego likwidacja nie powinna trwać dłużej niż 2-3 tygodnie. Tymczasem Powiat J. wydłuża ten okres na kolejne lata, nie ma przy tym pewności, czy ponownie nie pojawi się uchwała o przesunięciu terminu likwidacji. Zdaniem spółki, spłata zobowiązań i przejęcie wierzytelności nie musi się odbywać w ramach postępowania likwidacyjnego, skoro art. 60 ust. 6 u.z.o.z. przewiduje przejście zobowiązań i wierzytelności publicznego zakładu opieki zdrowotnej na organ założycielski, co umożliwia spełnienie świadczeń przez następcę prawnego zakładu. W skardze podkreślono, że według art. 87 u.s.p., warunkiem wniesienia skargi nie jest niezbędne wykazanie naruszenia interesu prawnego, wystarczy bowiem wykazanie naruszenia uprawnienia, co zdaniem strony skarżącej nastąpiło w rozpoznawanej sprawie. Uchwała Rady Powiatu J. naruszyła także interes prawny spółki, polegający na tym, że gdyby nie podjęto kwestionowanej uchwały, to już w 2006 r. spółka stałaby się stroną stosunku prawnego z innym, wypłacalnym dłużnikiem. Nietrafne jest zdaniem strony skarżącej powołanie się Powiatu J. na wyrok NSA z dnia 9 listopada 2004 r. (GSK 637/04), gdyż w rozpoznawanej sprawie spółka wskazała przede wszystkim na naruszenie jej uprawnienia, a dopiero w dalszej kolejności na naruszenie jej interesu prawnego. Według skarżącej, trudno się zgodzić ze stanowiskiem NSA, że skuteczność skargi na uchwałę organu zależy od wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego "z zakresu administracji publicznej", gdyż sprzeczne jest ono z brzmieniem art. 87 u.s.p., który stanowi, że to uchwała ma być "z zakresu administracji publicznej", nie zaś interes prawny. Sprawy dotyczące opieki zdrowotnej należą do kompetencji powiatu i podjęte w tych kwestiach uchwały należą do "zakresu administracji publicznej". Strona skarżąca powołała się również na uchwałę SN z dnia 14 lipca 2005 r. (III CZP 34/05), w której – odnosząc się do terminu likwidacji zakładu opieki zdrowotnej – wywiedziono: "ustalenie tego terminu podlega [...] kontroli w trybie postępowania administracyjnego i wierzyciele mogą z tej możliwości skorzystać." Orzeczenie to wskazuje – zdaniem skarżącej – że tylko postępowanie administracyjne jest właściwe w sprawach nieuzasadnionego przedłużenia terminu likwidacji zakładu opieki zdrowotnej i że ze stosownym żądaniem może wystąpić każdy z wierzycieli takiego zakładu. Następuje to właśnie w trybie art. 87 u.s.p., z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Powiat J. wniósł o oddalenie skargi i o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania. Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, Powiat J. uznał za niezasadny zarzut, że zaskarżona uchwała uniemożliwia natychmiastowe zaspokojenie wierzytelności spółki wobec zakładu opieki zdrowotnej. Wskazał nadto, że likwidowany zakład został przejęty od Wojewody J. przez Powiat J. w dniu 1 stycznia 1999 r. już z zadłużeniem, obecnie zaś zobowiązania tego zakładu wynoszą 14.193.655,30 zł, a cały budżet jednostki samorządu terytorialnego na dzień 1 stycznia 2006 r. po stronie dochodów – 43.102.874 zł, po stronie wydatków – 49.361.314 zł. W takiej sytuacji Powiat ocenił, że może realnie spłacić zadłużenie zakładu do 2009 r. bez uszczerbku dla wykonywania ustawowych zadań publicznych. Na koniec 2003 r. stan zobowiązań zakładu wynosił 22.819.966,77 zł, obecnie zaś 14.193.655,30 zł. Powiat spłacił więc znaczną część długów dzięki zaciągniętemu kredytowi, co z kolei ograniczyło możliwości finansowe Powiatu w 2006 r. Przesunięcie terminu likwidacji zakładu na dzień 31 grudnia 2009 r. pozwoli na zgromadzenie środków niezbędnych do zakończenia likwidacji bez utraty możliwości realizacji ustawowych zadań Powiatu. W takiej sytuacji nie można – zdaniem Powiatu – zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej o braku sensownego powodu do przedłużenia terminu likwidacji zakładu. Według Powiatu, aktualny pozostaje wyrok NSA z dnia 9 listopada 2004 r. (GSK 637/04), że zarówno interes prawny, jak i uprawnienie skarżącego powinno dotyczyć zakresu administracji publicznej. Skarga na podstawie art. 87 u.s.p. mogłaby być złożona, gdy korzystający z tego instrumentu kontroli administracyjnej wskazałby naruszenie swojego uprawnienia lub interesu, jeżeli to naruszenie mogłoby dotyczyć każdego, np. ograniczałoby dostęp do oznaczonych świadczeń publicznych dla pewnego kręgu podmiotów. Interes skarżącej spółki jest – zdaniem Powiatu – interesem indywidualnym z zakresu prawa cywilnego. Jeżeli w uchwale z dnia 14 lipca 2005 r. (III CZP 34/05) SN wywiódł, że wierzyciele mogą skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to w istocie wskazywał na ewentualność wystąpienia wierzycieli do wojewody, jako organu nadzoru, o uruchomienie przysługujących mu środków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według zasady sformułowanej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.). Należy przy tym podkreślić, że sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Niezwiązanie wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z zakresem rozpoznania sprawy przez ten sąd, albowiem kontrola sądowa jest szersza od zakresu zaskarżenia. Dyspozycja zawarta w art. 134 § 1 u.p.p.s.a. nie oznacza bowiem tylko zezwolenia i uprawnienia sądu do wyjścia w kontroli poza granice zaskarżenia, ale wskazuje także na obowiązek takiego postępowania sądu administracyjnego (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 434). Pierwszorzędną kwestią w rozpoznawanej sprawie staje się ustalenie, czy skarżąca spółka była podmiotem legitymowanym do kwestionowania w trybie art. 87 § 1 u.s.p. uchwały Rady Powiatu J. o przedłużeniu likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K., stanowiącego jednostkę organizacyjną tegoż Powiatu. Trzeba przy tym zauważyć, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu powiatu dotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 87 § 1 u.s.p. w związku z art. 50 § 1 u.p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX Nr 171196). Według art. 87 § 1 u.s.p., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przywołany przepis, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tylko wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, LEX Nr 80699). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2004 r., II SA 453/03, LEX Nr 175320). Interes prawny osoby wnoszącej skargę w trybie art. 87 § 1 u.s.p. nie istnieje więc, jeżeli nie da się ustalić bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia na jej prawa i obowiązki oparte na konkretnej normie prawnej (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, Samorząd Terytorialny 2003, Nr 10). Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa) (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX Nr 171196). Wnoszący skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 87 lub art. 88 u.s.p. musi wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżona uchwałą, polegający na tym, że uchwała lub bezczynność rady powiatu narusza jego interes prawny "z zakresu administracji publicznej". Interesu prawnego z zakresu administracji publicznej nie należy utożsamiać z interesem wynikającym ze stosunku cywilnoprawnego. Ten pierwszy wypływa bowiem z ochrony dobra publicznego, ma umocowanie w normach prawa administracyjnego i służy zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej (zob. uchwałę TK z dnia 23 czerwca 1993 r., W 3/92, OTK 1993, Nr 3, poz. 46 oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2004, GSK 637/04, LEX Nr 162213). Swój interes prawny skarżąca spółka jednoznacznie wywodzi wyłącznie z łączącego ją z likwidowanym zakładem opieki zdrowotnej stosunku zobowiązaniowego, powstałego wskutek niespełnienia świadczenia przez tenże zakład. Tak ujmowany interes prawny strony skarżącej – wyprowadzony ze stosunku cywilnoprawnego, poprzez wskazanie niezaspokojonych przez likwidowany zakład opieki zdrowotnej wierzytelności – znajduje ochronę w postępowaniu cywilnoprawnym, nie dotyczy więc sprawy "z zakresu administracji publicznej". Odmienna interpretacja prowadziłaby do przyjęcia nieograniczonej kompetencji nadzoru osób trzecich nad jednostką samorządu terytorialnego w sprawach przypisanych jej przez ustawodawcę własnych zadań publicznoprawnych. Trzeba wreszcie wskazać na przyjęte w judykaturze i piśmiennictwie stanowisko, według którego art. 60 u.z.o.z. nie jest źródłem interesu prawnego ani uprawnienia wierzycieli samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Przepis ten nie ma również charakteru normy gwarantującej zaspokojenie roszczeń wierzycieli takich zakładów i na jego charakter nie ma wpływu fakt uczestniczenia zakładu w obrocie cywilnoprawnym. Prawa wierzycieli wynikają ze stosunków cywilnoprawnych, zatem zgłaszany interes wierzycieli ma charakter interesu faktycznego i nie może być podstawą skargi na uchwałę rady powiatu w sprawie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., II OSK 326/05, niepubl.). Odnosząc się do przywołanej w skardze uchwały SN z dnia 14 lipca 2005 r. (III CZP 34/05), nie można z końcowego, ogólnego zdania zawartego w uzasadnieniu tego orzeczenia ("ustalenie tego terminu podlega bowiem kontroli w trybie postępowania administracyjnego i wierzyciele mogą z tej drogi skorzystać") wyprowadzić sugerowanego przez stronę skarżącą wniosku, jakoby wierzycielom zakładu opieki zdrowotnej przysługiwało samodzielne uprawnienie do zaskarżenia uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, zawierającej w swej treści m. in. termin likwidacji zakładu. Wobec stwierdzonego w sprawie braku przesłanek do zaskarżenia kwestionowanej uchwały do sądu administracyjnego, bezprzedmiotowe stało się ustosunkowywanie się do zarzutów merytorycznych skargi. Z tych względów skargę, jako niespełniającą przesłanek przewidzianych w art. 87 § 1 u.s.p., należało – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – oddalić.