II GSK 343/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Marzenna Zielińska Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Banku Spółdzielczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lutego 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 617/06 w sprawie ze skarg Banku Spółdzielczego w T. na uchwały Komisji Nadzoru Bankowego w W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] i [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia funkcji kuratora nadzorującego wykonywanie programu postępowania naprawczego przez Bank Spółdzielczy 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasadza od Banku Spółdzielczego w T. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 lutego 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 617/06 oddalił skargę Banku Spółdzielczego w T. na uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia funkcji kuratora nadzorującego wykonywanie programu postępowania naprawczego przez bank spółdzielczy. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] marca 2004 r. Przewodniczący Komisji Nadzoru Bankowego (KNB) zobowiązał Bank Spółdzielczy w T. (dalej: BS w T.) do opracowania programu postępowania naprawczego z uwagi na stwierdzone w toku inspekcji wg stanu na [...] września 2003 r. zagrożenie powstania straty bilansowej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] Komisja Nadzoru Bankowego działając na podstawie art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665), dalej: Prawo bankowe, ustanowiła z dniem [...] czerwca 2005 r. kuratora nadzorującego wykonanie programu postępowania naprawczego przez Bank Spółdzielczy w T. oraz zobowiązała kuratora do składania KNB kwartalnych sprawozdań z działalności. Drugą decyzją (nr [...]) z tego samego dnia KNB powierzyła pełnienie funkcji kuratora M. B. R. S.A. w W., ustalając jednocześnie, że jej pełnienie jest nieodpłatne. Decyzje te nie zostały przez BS w T. zaskarżone. Dnia [...] stycznia 2006 r. M. B. R. S.A. w W. sporządził sprawozdanie z przebiegu realizacji programu naprawczego BS w T. (pismo nr [...]), w którym sformułował szereg krytycznych uwag odnośnie przebiegu działań podejmowanych w celu poprawy sytuacji banku, stwierdzając ostatecznie, iż problemy występujące w realizacji programu naprawczego pogłębia brak woli współpracy Zarządu Banku Spółdzielczego z kuratorem. Uchwałą z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], na podstawie art. 144 ust. 9 ustawy Prawo bankowe Komisja Nadzoru Bankowego postanowiła uchylić z dniem [...] lutego 2006 r. swoją decyzję nr [...] w sprawie powierzenia M. B. R. S.A. w W. obowiązku pełnienia funkcji kuratora nadzorującego wykonanie programu naprawczego przez Bank Spółdzielczy w T. Ponadto uchwałą z tego samego dnia, nr [...], na podstawie art. 144 ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy Prawo bankowe KNB powierzyła z dniem [...] lutego 2006 r. pełnienie funkcji kuratora nadzorującego wykonanie programu naprawczego przez BS w T., S. C.-M., ustalając jednocześnie (na podstawie art. 144 ust. 8 ustawy Prawo bankowe) miesięczne wynagrodzenie za pełnienie tej funkcji w wysokości 8500 złotych i wskazując, że będzie ono obciążać koszty działania nadzorowanego banku. W uzasadnieniu pierwszej z wymienionych uchwał organ stwierdził, że konieczność zmiany osoby kuratora wynika z niewłaściwego przebiegu dotychczasowej współpracy pomiędzy BS w T. a M. B. R. S.A. w W., na co wskazuje m.in. treść sprawozdania z dnia [...] stycznia 2006 r. Z kolei w uzasadnieniu uchwały nr [...] Komisja Nadzoru Bankowego podniosła, iż wybór S. C.-M. na stanowisko kuratora podyktowany jest jej wieloletnim doświadczeniem związanym z pełnieniem kluczowych stanowisk w sektorze bankowym, jak i wielokrotnym wykonywaniem przez nią funkcji przewodniczącego zarządów komisarycznych. Od ostatecznych decyzji Komisji Nadzoru Bankowego Bank Spółdzielczy w T. wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., które zostały zarejestrowane jako odrębne sprawy, a następnie, na mocy postanowienia Sądu z dnia [...] listopada 2006 r., połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargi wskazał, że pomimo faktu, iż w przepisach ustawy Prawo bankowe w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarówno decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., jak i zaskarżonych uchwał nie określono wprost treści decyzji Komisji Nadzoru Bankowego o ustanowieniu kuratora, to biorąc pod uwagę treść art. 144 ustawy Prawo bankowe należy stwierdzić, że decyzja ta powinna zawierać m.in.: postanowienie o ustanowieniu kuratora wraz z podaniem podstawy prawnej, określenie banku objętego kuratelą, określenie kuratora (osoba fizyczna lub prawna), czas ustanowienia kuratora, określenie wynagrodzenia. W przedmiotowej sprawie wskazane wyżej obligatoryjne elementy decyzji o ustanowieniu kuratora zawierają dopiero odczytane łącznie prawomocne decyzje Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] oraz [...]. Zabieg rozdzielenia decyzji na dwie części, w ocenie Sądu I instancji, nie jest niezgodny z Prawem bankowym, w związku z czym nie zostało podzielone stanowisko organu, który podniósł, że "decyzja KNB z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] o ustanowieniu kuratora nie została przez Bank Spółdzielczy zaskarżona i nadal pozostaje w mocy, wobec czego należy zastanowić się czy uchwała KNB nr [...] rodzi po stronie tego banku jakiekolwiek obowiązki w porównaniu do stanu już istniejącego w chwili wydania tej uchwały". Sąd podkreślił, że nie ma żadnych wątpliwości co do istnienia legitymacji czynnej BS w T. do zaskarżenia ww. uchwały. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. uchwały KNB nr [...] i [...] były bowiem w istocie uchwałami zmieniającymi zasadnicze (z punktu widzenia banku) elementy rozdzielonej decyzji o ustanowieniu kuratora, których zaskarżenie jest możliwe w sposób i w terminie przewidzianym w art. 144 ust. 5 ustawy Prawo bankowe. W takim stanie rzeczy zapewnienie nadzorowanemu bankowi możliwości sądowej kontroli podjętych przez KNB rozstrzygnięć jest wyrazem praworządności i zabezpieczenia banku przed samowolnymi, nieuzasadnionymi decyzjami organów nadzoru. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., wskazując, że pomimo pozostawienia przez ustawodawcę organowi nadzoru bankowego znacznego zakresu władzy dyskrecjonalnej, w niniejszej sprawie nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na fakt prowadzenia programu naprawczego, w dacie podejmowania zaskarżonych uchwał Komisja Nadzoru Bankowego mogła decydować o zmianie osoby kuratora. Uprawnienie to wynikało z treści art. 144 ust. 9 ustawy Prawo bankowe, zaś wystąpienie okoliczności uniemożliwiających kuratorowi prawidłowe wykonywanie powierzonych zadań znalazło potwierdzenie w nadesłanych aktach administracyjnych, w szczególności w sprawozdaniu M. B. R. S.A. w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]. Bez istotnego wpływu na wynik sprawy pozostała przy tym okoliczność niezapoznania skarżącego z treścią sprawozdania, tym bardziej że zgodnie z art. 144 ust. 7 ustawy Prawo bankowe jego adresatem jest Komisja Nadzoru Bankowego. W zaistniałej sytuacji, w ocenie Sądu, skorzystanie z możliwości zagwarantowanej we wskazanym przepisie nie stanowi przejawu arbitralnego podjęcia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie podzielił również zarzutu dotyczącego powołania na stanowisko kuratora B. C.-M. W ocenie Sądu nie jest bowiem przejawem dowolności powierzenie funkcji kuratora osobie z wieloletnim doświadczeniem w zakresie bankowości, tym bardziej że (z uwagi na jej doświadczenie na stanowisku przewodniczącej zarządu komisarycznego) mogłaby ona zostać powołana do funkcji w zarządzie komisarycznym, w razie gdyby kuratela okazała się środkiem niewystarczającym do sanacji banku. Ponadto Sąd I instancji za nieuzasadnione uznał zarzuty odnośnie naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uchwałę nr [...], gdyż pomimo braku szczegółowego uzasadnienia wysokości wynagrodzenia ustalonego dla kuratora, mieści się ona w granicach określonych w art. 148 ust. 8 ustawy Prawo bankowe, zaś z protokołu posiedzenia KNB z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] wynika, że Komisja przed podjęciem kwestionowanej uchwały dokonała wszechstronnej analizy, odnosząc wysokość wynagrodzenia do kwalifikacji kuratora oraz sytuacji finansowej banku. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Bank Spółdzielczy w T. wniósł skargę kasacyjną, żądając uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienia skarg na uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] lutego 2006 r. poprzez ich uchylenie oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego lub uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 144 ust. 8 ustawy Prawo bankowe przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wynagrodzenie kuratora odpowiada wysokości wynagrodzenia prezesa banku, 2) art. 144 ust. 9 ustawy Prawo bankowe przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż może on stanowić podstawę prawną do uchylenia decyzji administracyjnej, 3) art. 7 k.p.a. przez błędne zastosowanie i uznanie, że organ dokładnie wyjaśnił okoliczności sprawy oraz uwzględnił słuszny interes skarżącego, 4) art. 10 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że organ zapewnił skarżącemu czynny udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, 5) art. 11 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że organ wyjaśnił skarżącemu zasadność przesłanek, którymi kierował się przy zmianie kuratora i ustalaniu wysokości jego wynagrodzenia, 6) art. 77 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że organ zebrał i rozpatrzył całość materiału dowodowego związanego z sytuacją i możliwościami finansowymi skarżącego, 7) art. 81 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że organ nie naruszył prawa strony skarżącej do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, 8) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że uchwały organu były właściwie podpisane i uzasadnione, a uchwała nr [...] wydana została z zastosowaniem prawidłowej podstawy prawnej. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku pełnego stanowiska strony skarżącej, szczegółowej analizy przepisów prawa materialnego (art. 144 ust. 8 i 9 ustawy Prawo bankowe), ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się do zarzutów skarżącego, brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organ art. 144 ust. 9 ustawy Prawo bankowe oraz zgłoszonych przez skarżącego dowodów, co nie pozwala na zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu, które legło u podstaw rozstrzygnięcia, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skarg i utrzymanie w mocy uchwał Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] oraz nr [...], mimo że istniały przesłanki do ich uchylenia, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skarg i utrzymanie w mocy uchwał Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] oraz nr [...], mimo że istniały przesłanki do ich uchylenia, tj. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 10, 11, 77 § 1 ,81, 107 § 1 i 3 k.p.a.). W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił szczegółowe argumenty na poparcie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie może być uwzględniona. Wnoszący skargę kasacyjną Bank Spółdzielczy w T. zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Najdalej idący zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 144 ust. 9 Prawa bankowego i sprowadza się do tego, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do zmiany osoby kuratora przez Komisję Nadzoru Bankowego. Zarzut ten nie jest trafny. Z art. 144 ust. 1, 6 i 9 Prawa bankowego wynika, iż Komisja Nadzoru Bankowego podejmuje decyzję o ustanowieniu kuratora nadzorującego wykonywanie programu naprawczego przez bank, wyznacza osobę kuratora, którym może być osoba fizyczna lub osoba prawna, ale także może odwołać kuratora (osobę kuratora) w przypadku jego rezygnacji, niewłaściwego wykonywania funkcji lub też z innych względów uniemożliwiających wykonywanie funkcji. Oznacza to, że na podstawie tych przepisów Komisja miała kompetencję nie tylko do wyznaczenia określonej osoby na kuratora, ale także do dokonywania zmian polegających na odwołaniu kuratora i wyznaczeniu do pełnienia funkcji kuratora innej osoby. Regulacja w tym zakresie ma charakter pełny i zarazem szczególny w tym znaczeniu, że odwołanie osoby kuratora i wyznaczenie innej osoby do pełnienia funkcji kuratora nie jest zmienianiem czy uchylaniem decyzji ostatecznej w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, ponieważ odwołanie dotychczasowego kuratora i wyznaczenie innej osoby do pełnienia funkcji kuratora stanowi nową sprawę, którą Komisja załatwia na podstawie art. 144 Prawa bankowego. Z tych względów stanowisko skarżącego Banku Spółdzielczego, że uchwała KNB z dnia [...] czerwca 2005 r. o powierzeniu pełnienia funkcji kuratora M. B. R. S.A. w W. mogła być wzruszona na podstawie art. 154, 155, 161, 162 lub 163 k.p.a., nie jest trafne. Oznacza to, że sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż zaskarżona uchwała KNB nie narusza wskazanych przepisów Prawa bankowego. Nie można również podzielić zarzutu, iż rozstrzygnięcie Komisji w zakresie powierzenia pełnienia funkcji kuratora p. S. B. C.-M. oraz określenie jej wynagrodzenia narusza wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Prawa bankowego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Co do osoby kuratora, skarżący Bank nie kwestionuje kwalifikacji i doświadczenia zawodowego kuratora, których posiadanie jest wymagane stosownie do przepisu art. 144 pkt 6 Prawa bankowego. Nie jest również kwestionowane to, że okoliczności, którymi kierowała się Komisja dokonując zmiany osoby kuratora miały miejsce. Nie można również przyjąć, iż okoliczności, które spowodowały zmianę osoby kuratora nie były znane skarżącemu Bankowi. Wobec tego nie może mieć wpływu na wynik sprawy, jakim jest zaskarżone rozstrzygnięcie KNB, to w jakim zakresie Bank był zapoznawany z materiałami zgromadzonymi w toku postępowania, skoro dotyczy to okoliczności znanych skarżącemu Bankowi, w szczególności okoliczność, że współdziałanie organów Banku Spółdzielczego z poprzednim kuratorem M. B. R. S.A. nie układało się najlepiej, była skarżącej znana, o czym najlepiej świadczy stanowisko tego kuratora przedstawione zarówno skarżącemu, jak i Komisji Nadzoru Bankowego. Nie sposób odmówić racji organowi, iż stanowisko kuratora, że nie może w pełni realizować swych funkcji, mogło już uzasadniać dokonanie zmiany osoby kuratora. To stanowisko kuratora było zaś znane Bankowi. W tym stanie rzeczy nie można również podzielić zarzutu, że określenie wynagrodzenia kuratora narusza przepis art. 144 ust. 8 Prawa bankowego. Wysokość tego wynagrodzenia mieści się w granicach określonych w tym przepisie i brak jest podstaw do przyjęcia, iż wynagrodzenie to zostało określone w sposób dowolny. Z protokołu posiedzenia KNB wynika, iż wynagrodzenie w tej wysokości zostało określone z uwagi na wysokie kwalifikacje i duże doświadczenie zawodowe kuratora oraz ze względu na potrzeby szybkiego wykonania programu naprawczego i zapewnienia współdziałania organów Banku z kuratorem. Tylko to, że te motywy, którymi kierowała się Komisja nie zostały przytoczone w uzasadnieniu decyzji (uchwały) KNB, nie może prowadzić do wniosku, iż stanowiło to także naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego, które powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Dlatego też sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych powodów nieuzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej, że WSA dokonał wykładni przepisu art. 144 ust. 8 Prawa bankowego polegającej na przyjęciu, iż wynagrodzenie kuratora odpowiada wysokości wynagrodzenia prezesa banku, albowiem brak jest w zaskarżonym wyroku takiego stanowiska sądu pierwszej instancji. Tak więc należy przyjąć, iż wydając zaskarżony wyrok sąd nie naruszył przepisów Prawa bankowego oraz prawidłowo ocenił legalność zaskarżonej decyzji, a ponadto brak jest podstaw do przyjęcia, iż naruszone zostały przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i wyjaśnił dlaczego ocenił, że przepisy Prawa bankowego i Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały naruszone. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.