I OSK 688/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Solarski Irena Kamińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1799/06 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1799/06 oddalił skargę S. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] odmówił przyznania S. M. odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę na skutek wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...], nr [...], w części dotyczącej przyznania W. J. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W pouczeniu o środkach zaskarżenia organ wskazał, że stronie służy prawo wniesienia przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę M. powództwa do sądu powszechnego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Wnioskiem z dnia 5 lipca 2005 r. S. M. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], w części dotyczącej pouczenia o środkach zaskarżenia. W uzasadnieniu strona podniosła, że to nie Skarb Państwa, lecz Gmina jest biernie legitymowana do występowania w postępowaniu cywilnym. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na skutek wniesienia przez wnioskodawcę powództwa do sądu powszechnego sprawa o odszkodowanie stała się sprawą cywilną. Zdaniem organu właściwość drogi sądowej wyklucza dochodzenie roszczenia w administracyjnym toku instancji, co powoduje, niedopuszczalność prowadzenia postępowania o stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Poza tym organ stwierdził, iż nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji, w części dotyczącej pouczenia o środkach zaskarżenia ponieważ ten składnik decyzji nie jest częścią rozstrzygnięcia, które podlega kontroli w trybie art. 156 k.p.a. Od powyższej decyzji S. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja budząca niezadowolenie strony co do przyznanego odszkodowania lub odmawiająca przyznania odszkodowania uprawnia stronę do wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Zatem do decyzji wydanej w trybie art. 160 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji. Wobec tego, iż sprawa z powództwa S. M. o przyznanie odszkodowania toczy się przed Sądem Okręgowym w Warszawie (sygn. akt IC [...]) Minister prawidłowo uznał, że w sprawie niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...]. Odnosząc się do podnoszonych w sprawie zarzutów organ stwierdził, że błędne pouczenie co środka zaskarżenia nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Błędne pouczenie co do prawa wniesienia powództwa do sądu powszechnego nie może bowiem szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. S. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła organowi: rażące naruszenie art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 160 § 4 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie nie ma prawnej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, mimo, iż spełniona jest przesłanka, o której mowa w art. 156 § pkt 2 k.p.a.; rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a., poprzez uznanie, iż pouczenie zawarte w decyzji nie jest częścią rozstrzygnięcia, którego to ocena legalności może dotyczyć; rażące naruszenie art. 6, art. 8 i 9 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przez organ, który wydał błędne pouczenie co do trybu wniesienia środka odwoławczego. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż skoro żądanie sformułowane przez profesjonalnego pełnomocnika dotyczyło wyłącznie stwierdzenia nieważności decyzji, w części dotyczącej pouczenia o środkach odwoławczych - nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania nadzorczego w zakresie dotyczącym tego elementu składowego kwestionowanej decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowana w przepisach art. 156 -159 k.p.a. dotyczy wycofania z obrotu prawnego decyzji, z uwagi na tkwiące w niej kwalifikowane wady odnoszące się do stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji w zakresie jego elementów podmiotowych (organu, strony), przedmiotowych (uprawnień, praw lub obowiązków wymienionych w rozstrzygnięciu) oraz podstawy prawnej stosunku prawnego. Sens tej instytucji przejawia się więc w eliminacji ostatecznej bądź nieostatecznej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ jest ona obciążona wadami o tak dużym ciężarze gatunkowym, że na jej podstawie w ogóle nie powstał stosunek prawny lub stosunek taki wprawdzie powstał, lecz ma on ułomną naturę. Z powyższych względów konstrukcja prawna eliminacji decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzoru nie znajduje zastosowania do korygowania wad zawartych w pouczeniu o środkach odwoławczych, gdyż nie oddziaływuje na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w sprawie administracyjnej. Poza tym nie można zgodzić się ze skarżącą, iż korygowanie błędów zawartych w pouczeniu o środkach odwoławczych może nastąpić, w zależności od wyboru strony, bądź w trybie stwierdzenia nieważności tego elementu decyzji bądź w trybie jego sprostowania, na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. Trzeba bowiem zauważyć, że przewidziany w przepisach KPA system środków służących weryfikacji decyzji oparty został na zasadzie niekonkurencyjności stosowanych w tym zakresie rozwiązań. I tak na przykład przewidziane w Kodeksie podstawy wznowienia postępowania (145 § 1 k.p.a.) nie pokrywają się z podstawami: uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154 i 155 k.p.a.), stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) lub stwierdzenia jej wygaśnięcia (art. 162 § 1 i 2 k.p.a.). Uwagi te odnoszą się również do trybów rektyfikacji decyzji: sprostowania decyzji (art. 113 § 1 k.p.a.), uzupełnienia decyzji i pouczenia oraz sprostowania pouczenia (art. 111 § 1 k.p.a.), a także wykładni decyzji (art. 113 § 2 k.p.a.). Zatem w sytuacji, gdy z woli samego ustawodawcy zawarte w pouczeniu o środkach odwoławczych błędy, podlegają jedynie sprostowaniu (art. 111 § 1 k.p.a.), nie może być mowy o eliminacji tych błędów w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w części dotyczącej klauzuli odwoławczej. Przyjęcie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączności trybu sprostowania do usuwania błędów w zakresie pouczenia świadczy o tym, że tego rodzaju wadliwość ma charakter nieistotny. Niezależnie bowiem od wagi i skutków prawnych błędnego pouczenia co do wniesienia powództwa do sądu powszechnego nie może ono szkodzić stronie. W ocenie Sądu wydane w sprawie rozstrzygnięcie należy więc uznać za prawidłowe, skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, w części dotyczącej pouczenia o środkach odwoławczych jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. S. M. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, to jest art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (P.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, iż w stosunku do skarżonej decyzji Ministra Budownictwa wydanej w związku z decyzją Ministra Transportu i Budownictwa zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż z uwagi na okoliczność, że jeden z elementów koniecznych, jakie decyzja musi zawierać, w świetle przepisu art. 107 § 1 k.p.a. jest wadliwy, taka decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, a zatem zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle przepisów art. 156 - 158 k.p.a. tj. trybu stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych nie dokonują rozdziału decyzji, na takie, co do których stosuje się instytucje stwierdzenia ich nieważności, a w przypadku których możliwości takiej nie ma. O możliwości stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, jakim jest wydanie decyzji zawierającej wadliwe pouczenie jednoznacznie określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz orzecznictwo. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji winien był z urzędu stwierdzić nieważność wnioskowanej decyzji, z uwagi na jej błąd zawarty w pouczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że - zgodnie z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że badając zaskarżony wyrok bierze pod uwagę, poza nieważnością postępowania, wyłącznie wskazane przez stronę zarzuty obejmujące naruszenie przepisów prawa, jakich w jej ocenie dopuścił się sąd I instancji. Stąd zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, winny wskazywać - jak tego wymaga art. 174 powołanej ustawy - na naruszenia czy to przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, których dopuścił się, zdaniem skarżącej, Sąd I instancji i tym samym odnosić się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W podstawach skargi kasacyjnej, strona zobowiązana jest zatem wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Zasada ta oznacza, że podstawy skargi kasacyjnej determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Oczywistym jest, że ocena ta nie może pozostawać w oderwaniu od treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Tymczasem w niniejszej sprawie - jak wynika z treści wniesionej skargi kasacyjnej - skarżąca kwestionuje w istocie nie tyle odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], o ile sam fakt niestwierdzenia jej nieważności. Podczas, gdy przedmiotem orzekania przez Sąd I instancji była decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] właśnie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu odmawiającego przyznania S. M. odszkodowania. Zatem ani organy administracyjne w badanych decyzjach, ani Sąd I instancji w ogóle nie badały przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania, gdyż postępowanie w tym zakresie w ogóle nie zostało wszczęte. Stąd również kontrola legalności zaskarżonej decyzji, dokona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dotyczyła wyłącznie oceny zgodności z prawem decyzji Ministra Budownictwa odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej aktu. To oznacza, że Sąd w ogóle nie badał, czy należało stwierdzić nieważność decyzji doręczonej stronie z - jak podnosi - błędnym pouczeniem, a jedynie kontrolował zgodność z prawem aktu odmawiającego wszczęcia postępowania w tymże zakresie. Biorąc zatem pod uwagę powyższe wywody oraz powoływane przepisy dotyczące formułowania podstaw kasacyjnych, należy wskazać, iż skarga kasacyjna winna była dotyczyć samej odmowy wszczęcia wspomnianego postępowania o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Zważywszy zaś, że strona kwestionując sam fakt niestwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej odszkodowania, nie ustosunkowała się do treści decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...], będącej przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji, należy uznać, iż skarżąca w ogóle nie odniosła się do przedmiotu przeprowadzonej przez Sąd oceny. Ponadto, podkreślenia wymaga, iż podniesiony w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. nie może zostać uwzględniony, gdyż przepisy te nie zostały naruszone przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Bowiem art. 1 P.u.s.a. stanowi o zakresie kompetencji sądów administracyjnych, wskazując w § 2, że dokonywana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewątpliwie wydając zaskarżony wyrok kontroli takiej dokonał w ramach zakresu swojej kognicji. Przepis ten Sąd mógłby naruszyć tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, skargi w ogóle nie rozpoznał bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem kryteriów innych niż kryterium legalności. To zaś, że Sąd I instancji wydał rozstrzygnięcie odmienne od oczekiwanego przez stronę, nie oznacza, że w ogóle nie dokonał wspomnianej kontroli legalności zaskarżonego aktu. Odnosząc się natomiast do powiązania zarzutu naruszenia przepisów ustrojowych z "art. 145 § 1 i 2" P.p.s.a. należy jedynie zaznaczyć, że paragraf pierwszy tego przepisu składa się z trzech punktów, a punkt pierwszy dzieli się ponadto na trzy jednostki. Stąd wskazanie przez stronę samego paragrafu, bez precyzyjnego sformułowania, której normy prawnej zarzut dotyczy nie może być uznane za wystarczające w świetle art. 183 § 1 i art. 174 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.