IV SA/Wa 1990/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec,, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2007 r. sprawy ze skargi B. J.i A. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących B.J. i A. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1990/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2004r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku H. i J. małż. S. (właścicieli działki nr [...] położonej we wsi A.) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. i 158 §1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] listopada 1993r., którą zatwierdzono projekt scalania gruntów wsi A.- w części dotyczącej granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w A. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w wyniku scalania, na obszarze działki nr [...] należącej obecnie do A. i B. małż. J. znalazła się część zabudowanej działki nr [...] (numeracja przedscaleniowa) należącej do małżonków S.. Na tej części o pow. 0,0094 ha znajduje się ściana budynku gospodarczego, ogrodzenie i część szamba. Organ wojewódzki podał, że z akt sprawy dotyczącej scalania gruntów wynika, że małżonkowie S. nie składali wniosku o objęcie scalaniem należących do nich gruntów zabudowanych. W tym stanie faktycznym Wojewoda [...] stwierdził, że objęcie scalaniem gruntów zabudowanych bez wniosku właściciela tych gruntów stanowi rażące naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. jedn. Dz.U. z 1989r. Nr 58, poz. 349 ze zm.) Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004r. odwołali się B. i A. małż. J. (właściciele dz. nr [...] ) wskazując, że decyzja ta jest niezasadna i wydana z naruszeniem prawa tj. art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że Wojewoda [...] wydając kwestionowaną decyzję nie uwzględnił faktu, że działka nr [...] została sprzedana w obrocie cywilno-prawnym aktem notarialnym Rep. [...] już po zatwierdzeniu projektu scalania gruntów, co oznacza, że w odniesieniu do tej działki zaszły nieodwracalne skutki prawne. Organ naczelny wskazał ponadto, że Wojewoda [...] prowadząc postępowanie w trybie nadzoru nie uwzględnił prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2002r. sygn. akt [...] , nakazującego małżonkom S. wydanie spornej części nieruchomości A. i B. małż. J.. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2005r. wnieśli H. i J. małż. S.. Wyrokiem z dnia 14 października 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 1081/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2005r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W sprawie niniejszej natomiast jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji (stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] listopada 1993r.) i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że Wojewoda [...] nie uwzględnił okoliczności mogących świadczyć o tym, że decyzja, którą zatwierdzono projekt scalania gruntów wsi A. wywołała nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, prowadząc postępowanie odwoławcze, uznając za wadliwe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i merytorycznie rozstrzygnąć sprawę nie zaś orzekać kasatoryjnie. Po uchyleniu przez WSA decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi obowiązany był ponownie rozpoznać odwołanie B. i A. małż. J. (właścicieli dz. nr [...] ) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] listopada 1993r., którą zatwierdzono projekt scalania gruntów wsi A.- w części dotyczącej granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w A. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004r. W uzasadnieniu decyzji organ naczelny podał, że w trakcie scalania wadliwie ustalono przebieg granicy pomiędzy działkami wskutek czego doszło do zmiany bezspornej dotychczas granicy zabudowanej działki siedliskowej i zakłócenia stanu posiadania nieruchomości małżonków S. W tym stanie faktycznym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że objęcie scalaniem gruntów zabudowanych bez wniosku właściciela tych gruntów stanowi rażące naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. jedn. Dz.U. z 1989r. Nr 58, poz. 349 ze zm.) W tej sytuacji, zdaniem organu naczelnego, scalanie gruntów w części dotyczącej działek [...] i [...] wykonano z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego zasadna była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2004r, którą stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] listopada 1993r., zatwierdzającą projekt scalania gruntów wsi A. - w części dotyczącej granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w A. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2006r. wnieśli B. i A. małż. J.. Skarżący zarzucili powyższej decyzji, że przy jej wydaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wziął pod uwagę bardzo istotnych okoliczności tj. nie odniósł się do treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2002r. sygn. akt [...] , którym nakazano wydania na rzecz małżonków J. części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] . Skarżący małżonkowie J. zarzucili również, że organ naczelny nie odniósł się do faktu nabycia przez nich nieruchomości w dobrej wierze. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi. Rozpatrując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. W poprzednim wyroku, który Sąd wydał w sprawie (IV SA/Wa 1081/05 z dnia 14 października 2005r.) wskazano, że w postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art.. 138 k.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, a konkretnie w postępowaniu nieważnościowym, organy administracji mają obowiązek ustalić nie tylko, czy badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ale również zbadać, czy nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art. 156 § 2 k.p.a., które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. W takiej sytuacji możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. W sprawie niniejszej organ odwoławczy, w ogóle nie rozważył tej kwestii, co jest tym bardziej dziwne, że w swej poprzedniej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. (uchylonej przez WSA z uwagi na wadliwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.), okoliczność ewentualnego zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych była główną przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji. Jednakże, w postępowaniu zakończonym wydaniem obecnie zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi tę bardzo ważną kwestię całkowicie pominął. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza, iż decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskutecznym, lecz że pozostając w obrocie prawnym może wywoływać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, z uwagi na ich nieodwracalność, chociażby nawet były dotknięte ułomnościami. Prowadząc ponownie postępowanie w trybie odwoławczym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi obowiązany jest zbadać powyższą kwestię, gdyż ma ona podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnosciowym. Fakt, że organ naczelny nie zbadał tej kwestii przed wydaniem zaskarżonej decyzji oznacza, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwag, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).