II OSK 293/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S., A. D., E. Z., M. K., W. C., K. G., B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1355/04 w sprawie ze skargi A. S., A. D., E. Z., M. K., W. C., K. G., B. S., B. W., R. P., J. C. i T. M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2004r., znak [...] w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi: A. S., A. D., E. Z., M. K., W. C., K. G., B. S., B. K., R. P. , J. C. i T. M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2004 r., które uchyliło i umorzyło postępowanie w przedmiocie postanowienia wydanego przez Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2000 r., którym odmówiono J. S., P. C., G. G. , A. D., P. M., I., H. i J. H., A. J., I. W., J. C., T. M., E. i M. P., J. S.. J. C., U. K., A. S., M. M., K. S., J. M., I. R., H. B., M. i A. D., J. K., M., S., B. i J. K., A., M. i R. P., B. S., V., M. i K. G., E. i B. C., A. K., A. i A. S., J. i E. Z. uznania za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia H. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę zespołu handlowo-usługowego oraz zabudowy towarzyszącej i parkingów z dojazdami, przewidzianej do realizacji w P. przy ul. T. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił trafność stanowiska organu odwoławczego, że jedynie dopuszczenie do udziału w sprawie lub też odmowa dopuszczenia do udziału organizacji społecznej wymaga wydania przez organ postanowienia (art. 31 § 2 kpa), natomiast z treści art. 28 kpa nie można wyprowadzić właściwości organu administracji do wydania postanowienia o dopuszczeniu do udziału w charakterze strony innego podmiotu. Nie ma więc podstaw w innych przypadkach poza organizacją społeczną do orzekania o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji organ odwoławczy miał uzasadnione podstawy, aby na podstawie art. 138 § 1 kpa w związku z art. 144 kpa uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Równocześnie Sąd odnosząc się do zarzutów skargi wywiódł, że organ odwoławczy, wobec stwierdzonych uchybień proceduralnych, winien stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia, iż postępowanie zażaleniowe, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące odwołań, ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym także stwierdzenie nieważności decyzji, czy też postanowienia, że jeżeli strona korzysta z postępowania zażaleniowego (odwoławczego) to w jego trakcie nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w postanowieniu środkami nadzoru, w tym w drodze stwierdzenia jego nieważności. Uprawnienia organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności są znacznie węższe zakresowo niż uprawnienia organu odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: A. S., A. D., E. Z., W. C., K. G., B. S. Skarga kasacyjna wniesiona w powołaniu na art. 174 pkt 2 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej ppsa, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ppsa polegające na nieuwzględnieniu skargi na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].03.2004 r. w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze i skarga winna zostać uwzględniona. Uzasadnienie skargi kasacyjnej podnosi, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem , iż dopuszczenie na prawach strony osoby o to wnioskującej nie wymaga wydania przez organ odrębnego orzeczenia i następuje poprzez faktyczne dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Skarga kasacyjna wywodzi, że "(...) inna jest jednak sytuacja prawna, gdy organ administracyjny, po rozpoznaniu wniosku o dopuszczenie do toczącego się postępowania na prawach strony, odmawia danej osobie przymiotu strony. Odmowa taka przybrać musi formę orzeczenia administracyjnego, jakim jest postanowienie. Pogląd taki wyraził expressis verbis Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2001 r. (II SA 2645/01; LEX nr 82821) wskazując, iż: "Odmowa dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu wszczętym już i prowadzonym na wniosek innej strony winna następować w drodze postanowienia. Nie stoi temu na przeszkodzie brak wyraźnej regulacji kodeksowej". Za stanowiskiem, iż odmowa uznania za stronę przybiera formę orzeczenia administracyjnego, opowiadają się także komentatorzy. I tak, np. G. Łaszczyca, Cz. Martysza, A. Matan w pracy "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Tom I Zakamycze 2005, stwierdzili, iż: "biorąc pod uwagę relacje prawo procesowe – prawo materialne, znajduje uzasadnienie teza, że w postępowaniu administracyjnym mogą występować w istocie dwa rodzaje stron: jedna, dysponująca obiektywnie interesem prawnym (obowiązkiem) wynikającym z prawa materialnego, i druga, subiektywnie przekonana o posiadaniu takiego interesu prawnego (obowiązku). W obu przypadkach identyfikacja tego interesu następuje w trakcie postępowania wyjaśniającego, natomiast rozstrzygnięcie w sprawie interesu przybiera formę decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. W przypadku pierwszym będzie to decyzja merytoryczna, w przypadku drugim – decyzja procesowa umarzająca postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość". W ocenie skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezpodstawnie przyjął za Wojewodą Mazowieckim, iż odmowa dopuszczenia na prawach strony do już toczącego się postępowania nie wymaga formy orzeczenia administracyjnego, a równocześnie nie wskazał, jak osoby, które złożyły wniosek o uznanie ich za stronę już toczącego się postępowania administracyjnego mogą dochodzić swoich praw – w sytuacji, gdy odmowa uznania ich za strony nie przybierałaby formy orzeczenia administracyjnego podlegającego kontroli instancyjnej, a konsekwencją nieuznania za stronę jest brak dostępu do akt toczącego się postępowania i brak wiedzy o zapadłych rozstrzygnięciach, skutkujące niemożnością ich zaskarżania. Konkluzja skargi kasacyjnej zawiera wniosek o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie skargi, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiadając na skargę kasacyjną uczestnik postępowania H. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ppsa przez nieuwzględnienie skargi poprzestaje na wskazaniu wyłącznie tego przepisu i nie wymienia innych uregulowań, których naruszenie w postępowaniu przed Sądem I instancji miało wpływ na wynik sprawy. W szczególności skarga kasacyjna stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa nie wskazuje, które z przepisów postępowania administracyjnego zostały naruszone w taki sposób, że dawałoby to podstawę do wznowienia postępowania, a czego Sąd I instancji nie rozważył oddalając skargę, a co mogłoby być poczytane za naruszenie przywołanego przez skargę kasacyjną przepisu. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, bowiem i w tym zakresie nie wskazane zostały, które przepisy postępowania miałby naruszyć organ administracji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a Sąd I instancji nie wziął tego pod rozwagę, oddalając skargę. Jedynie uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala na wysnucie wniosku, że skarga kasacyjna stawia zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 28 kpa przez przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym nie wydaje się postanowień o dopuszczaniu do udziału w sprawie innych podmiotów niż organizacje społeczne. Pomijając fakt niesformułowania prawidłowego w tym względzie zarzutu, stanowisko skargi kasacyjnej jest nieuzasadnione. Trafnie wywiódł Sąd I instancji, że art. 28 kpa nie stanowi podstawy dla wydawania przez organ administracji w postępowaniu zwykłym postanowień o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony innego podmiotu. Przepis ten określający pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, nie zawiera zapisów, z których należałoby wyprowadzić umocowanie do wydawania postanowień o dopuszczaniu do udziału w sprawie w charakterze strony określonych podmiotów. Podnieść równocześnie należy, że uprawnienie organu administracji do wydawania w tej mierze postanowień w postępowaniach zwykłych nie wynika też z innych uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego. Za odosobnione należy ocenić stanowisko zaprezentowane w orzeczeniu, na które powołuje się skarga kasacyjna, przy czym zwrócić należy uwagę, że przytoczona teza również wskazuje na brak podstawy prawnej dla wydawania postanowień w sprawie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu danego podmiotu. Przywołane przez skargę kasacyjną stanowisko doktryny, o tyle nie może być uznane za potwierdzenie stanowiska prezentowanego przez skargę kasacyjną, że dotyczy rozważań pozycji stron postępowania przez pryzmat istnienia po ich stronie interesu prawnego we wszczętym już postępowaniu administracyjnym i przytacza jakie winny zapaść decyzje w przypadku wykazania interesu prawnego bądź gdy ujawniony zostanie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego jego brak i w żadnym stopniu nie potwierdza tezy skargi kasacyjnej o dopuszczalności wydawania postanowień w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym innego podmiotu niż organizacja społeczna. Skarga kasacyjna wyciąga błędne wnioski co do przytoczonego fragmentu Komentarza, bowiem nie wypowiada się o tym, jaką formę ma przybrać stanowisko organu administracji w postępowaniu zwykłym o odmowie dopuszczania podmiotu innego niż organizacja społeczna do udziału w już wszczętym postępowaniu. Wskazywana w przywołanym tekście Komentarza decyzja procesowa o umorzeniu postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość odnosi się wyłącznie do tych przypadków, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez podmiot pozbawiony interesu prawnego, natomiast nie tyczy się sytuacji odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu już wszczętym przez inną osobę, za wyjątkiem dopuszczenia do udziału organizacji społecznej, bowiem co do tych podmiotów zastosowanie ma art. 31 kpa przewidujący wydanie postanowień, o czym była już mowa uprzednio. Odnosząc się do poruszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii dochodzenia uprawnień przez podmiot, który bezpodstawnie został pominięty w postępowaniu, choć służył mu przymiot strony, podnieść należy, że może on swe prawa realizować w przypadku wydania ostatecznej decyzji bez jego udziału w postępowaniu administracyjnym w drodze żądania wznowienia postępowania na zasadach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z przyczyn wymienionych, wobec braku uzasadnionych podstaw kasacyjnych, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.