I OSK 414/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Jerzy Bujko Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) Zygmunt Zgierski Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 2238/03 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] i decyzji Starosty [...] z dnia [...] w części dotyczącej odmowy wydania prawa jazdy kat. B+E i C+E oraz orzekł, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu w zakresie wymiany prawa jazdy kat. ABCT. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] wydał S. D., w drodze wymiany dokument seria A nr 0063107, prawo jazdy kat. ABCT oraz odmówił wymiany prawa jazdy w zakresie kat. B+E i C+E. Organ wyjaśnił, że po złożeniu w dniu 14 lutego 1969 r egzaminu S. D. uzyskał kwalifikacje wymagane do otrzymania prawa jazdy kategorii III i IV, a w dniu 17 lutego 1969 r. otrzymał prawo jazdy kategorii amatorskiej i motocyklowej. Następnie w dniu 22 stycznia1981 r, zdając kolejny egzamin, uzyskał kwalifikacje wymagane dla kat. C+T. W dniu 4 lutego 1981 r. skarżącemu wydano prawo jazdy kat. ABCET, mimo iż nie wykazał się posiadaniem uprawnień dla kat. E. Dokument ten został unieważniony przez skreślenie i przedziurawienie w miejscu, gdzie została przystawiona pieczątka poświadczająca kat. E, po czym w dniu 28 marca 1981 r. wydany został nowy dokument, potwierdzający te same kategorie. Z uwagi na zniszczenie dokumentu, w dniu 21 maja 1993 r. organ wydał wtórnik prawa jazdy kat. ABCE, natomiast strona potwierdziła otrzymanie prawa jazdy kategorii ABCET. Powyższy dokument przedłożony został przy wniosku S. D. z dnia 26 listopada 2002 r. o wymianę prawa jazdy. Weryfikacja akt oraz składane przez kierowcę wyjaśnienia nie potwierdziły posiadania przez niego kwalifikacji niezbędnych dla uzyskania prawa jazdy kat. E. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 13 października 1983 r. w sprawie kierowców pojazdów silnikowych (Dz. U. Nr 59, poz. 269), do uzyskania prawa jazdy kategorii E wymagane było posiadanie prawa jazdy kat. B, C lub D i co najmniej rocznej praktyki w kierowaniu pojazdami rodzajów wymienionych w posiadanym prawie jazdy. Na podstawie § 198 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 27, poz. 183), do końca 1983 r. możliwe było także uzyskanie prawa jazdy kat. E po wykazaniu, że przez 1 rok kierowca kierował pojazdem samochodowym o dopuszczalnym ciężarze całkowitym powyżej 3,5 tony (kat. C) lub autobusami (kat. D). Wezwany do złożenia wyjaśnień dotyczących posiadania kwalifikacji na kat. E, S. D. przedłożył "zaświadczenie" z dnia 28 marca 1984 r. o kierowaniu przez niego samochodem marki Star od dnia 13 grudnia 1981 r.do 31 grudnia 1983 r. Powyższe pismo wydane w 1984r nie może być jednak uznane za dowód uzasadniający poświadczenie posiadania kwalifikacji dla uzyskania prawa jazdy kat. E w 1981r. Zatem potwierdzenie w dniu 28 marca 1981r kat. E w 1981 r. było niezgodne z obowiązującym wówczas stanem prawnym. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. Organ wskazał, że do ostatniego dnia, w którym możliwe było nabycie uprawnień kat. E w trybie § 198 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia w sprawie ruchu na drogach publicznych, S. D. nie złożył wymaganego zaświadczenia o odbyciu co najmniej rocznej praktyki jako kierowca kat. C. Nie można za taki dokument uznać zaświadczenia z dnia 20 grudnia 1984 r., bowiem uprawnienia do kat. E można było w powyższym trybie uzyskać jedynie do 31 grudnia 1983 r. W sprawie nie ma znaczenia, że w prawie jazdy z dnia 28 marca 1981 r. i jego wtórniku z dnia 21 maja 1993 r. potwierdzono posiadanie kat. E. Stosownie bowiem do § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640, ze zm.), przy wymianie dokumentów praw jazdy stosuje się zasady i tryb postępowania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami(Dz. U. Nr 150, poz. 1680), a zatem przed wydaniem prawa jazdy lub odmową jego wydania należy przeprowadzić weryfikację dokumentów, zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 7 ust. 1 pkt 4 lit. c powyższego rozporządzenia. Organ zauważył również, że o ile dokument z dnia 4 lutego 1981 r- z uwagi na treść świadectwa lekarskiego- wydany został na czas określony do 31 grudnia 1985 r., to w dokumencie z dnia 28 marca1981 r. okres ważności ustalono bezterminowo, choć w aktach brak jest świadectwa zmieniającego wcześniejsze orzeczenie lekarskie. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie, uznać należy, że nie ma podstaw do potwierdzenia- w drodze wymiany prawa jazdy- posiadania uprawnień do kat. E, nawet jeśli we wcześniejszym dokumencie kategoria ta była uwidoczniona. Powyższą decyzję S. D. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d i § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c tego rozporządzenia, jak również obrazę § 198 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ruchu na drogach publicznych. Skarżący stwierdził, że uprawnienia na kat. E uzyskał przed końcem 1983 r., spełniając wymogi, o których mowa we wskazanym rozporządzeniu. Fakt ten dokumentuje zaświadczenie z Cechu Rzemiosł Różnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podkreślając, że weryfikacja uprawnień S. D. została dokonana m.in. w oparciu o § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c i d rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Niezrozumiały jest zatem zarzut niezastosowania tego przepisu. Jednocześnie, w świetle § 198 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ruchu na drogach publicznych, dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia zaświadczenie Cechu Rzemiosł Różnych w [...] z dnia 13 stycznia 1981 r., potwierdzające, że skarżący odbył między 27 kwietnia 1977 r. a 3 maja 1979 r. praktykę w prowadzeniu pojazdu marki Fiat 125p, a od 18 maja 1979 r. do dnia wydania zaświadczenia – pojazdu marki Polonez. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w zakresie odmowy wydania prawa jazdy kat. B+E i C+E oraz stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] w punkcie 2 tj. w zakresie odmowy wydania prawa jazdy kat. B+E i C+E. W motywach wyroku Sąd wskazał, że zawarte w art. 150 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1998 r. Nr 97, poz. 602, ze zm.) upoważnienie dla Ministra Infrastruktury do wydania aktu wykonawczego dotyczyło określenia warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje, jak również wysokości opłat za ich wymianę. Minister Infrastruktury nie dotrzymał zatem ustawowego upoważnienia dla określenia warunków cofania nabytych praw jazdy w związku z ich wymianą. Rozporządzenie w sprawie wymiany prawa jazdy odsyła wprawdzie do obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, ale takie rozwiązanie jest jednak nieprawidłowe. Konstytucja zabrania bowiem konstruowania tzw. "upoważnień kaskadowych". Nie można zatem w rozporządzeniu wykonawczym rozszerzyć materii przekazanej do uregulowania poprzez odsyłanie do kolejnych aktów wykonawczych. Z tego względu należy uznać, że w ramach postępowania dotyczącego wymiany dokumentów zastosowanie mają wyłącznie te przepisy rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, które nie odnoszą się do weryfikacji posiadanych przez kierowcę uprawnień. Wydanie dokumentu w postaci prawa jazdy poprzedzone jest decyzją o przyznaniu prawa jazdy. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności, bądź wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071,ze zm. – dalej kpa) lub w ustawach szczególnych. W rozpoznawanej sprawie prawo jazdy wydane zostało S. D. na podstawie decyzji administracyjnej, a zatem jej weryfikacja jest możliwa wyłącznie w nadzwyczajnym trybie przewidzianym dla wzruszenia decyzji ostatecznej. Organ administracji nie zastosował żadnego z takich trybów przewidzianych w kpa, z tego powodu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie odmowy wydania S. D. prawa jazdy kat. B+E i C+E. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosząc o jego uchylenie w zakresie punktu I i II oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną organ oparł na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm), zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1 pkt 4 oraz art. 150 ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym, jak również § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy oraz § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c i d i § 7 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami – poprzez błędną interpretację tych przepisów, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i stwierdzenie nieważności obydwu decyzji, mimo tego, że zostały one wydane zgodnie z obowiązującym prawem i zawierały wskazanie konkretnych podstaw prawnych, co wpłynęło na treść wydanego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że rozporządzenie w sprawie wymiany praw jazdy stanowi, że przy wymianie dokumentów stosuje się zasady i tryb postępowania określone w przepisach dotyczących wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Oznacza to, że przed wydaniem prawa jazdy albo przed odmową jego wydania należy przeprowadzić weryfikację dokumentów potwierdzających posiadanie koniecznych uprawnień. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie S. D. wynika, że nie posiada on stosownych uprawnień do uzyskania prawa jazdy kat. E. Wbrew stanowisku WSA w Poznaniu w sprawie występowały podstawy faktyczne i prawne do odmowy wymiany prawa jazdy w zakresie kat. B+E i C+E. Należy także podkreślić, że decyzja z dnia 4 lutego 1981 r. stanowiła o wydaniu S. D. prawa jazdy kat. ABCT. Po niespełna dwóch miesiącach Naczelnik Miasta i Gminy w [...] wydał skarżącemu nowy dokument prawa jazdy, bezpodstawnie wskazując w nim kat. ABCET. Przy wystawieniu nowego dokumentu nie podjęto osobnej decyzji zezwalającej na wydanie prawa jazdy w zakresie kategorii E. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że : Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w sprawie nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 ustaw z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., stąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, że WSA w Poznaniu błędnie uznał, że w postępowaniu dotyczącym wymiany prawa jazdy nie można dokonywać weryfikacji uprzednio przyznanego stronie w drodze decyzji ostatecznej uprawnienia, mimo że § 5 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 ze zm.) odsyła do zasad i trybu postępowania przy wydawaniu uprawnień do kierowania pojazdami, tj. do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 150, poz. 1680). Bezzasadnie też Sąd I instancji stwierdził, że w ramach postępowania o wymianę prawa jazdy mają zastosowanie wyłącznie te przepisy powołanego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001r, które nie dotyczą weryfikacji posiadanych przez kierowcę uprawnień. Ponadto –zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną- w zakresie kategorii E (B+E i C+E) nie wydano S. D. żadnej decyzji administracyjnej. Samo przystawienie pieczątki na dokumencie prawa jazdy w danej rubryce nie jest bowiem tożsame z wydaniem decyzji zezwalającej na wydanie prawa jazdy określonej kategorii. Powyższe zarzuty Samorządowego Kolegium Odwoławczego są nietrafne. Zawarta w art.150 ust.2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) delegacja dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania rozporządzenia wykonawczego upoważniała go jedynie do określenia warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokości opłat za ich wymianę. Zatem wszelkie przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002r w sprawie wymiany prawa jazdy wykraczające poza zakres delegacji ustawowej nie są przepisami powszechnie obowiązującymi w rozumieniu art.87 Konstytucji RP. Jako takie nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej w istocie o cofnięciu prawa jazdy określonej kategorii. Decyzja weryfikująca uprawnienie kierowcy w trybie przewidzianym do wymiany prawa jazdy musiała być zatem wyeliminowana z obrotu prawnego jako wydana bez podstawy prawnej. Sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. Stwierdziwszy taką niezgodność obowiązane są do odmowy zastosowania w sprawie takiego aktu wykonawczego. Pogląd ten wyraził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006r sygn. I OSK 5/05. Stanowisko to utrwalone jest też w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego. Podziela je także sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Podkreślić nadto trzeba, że przyznanie stronie prawa jazdy, tj. uprawnienia do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju, jest decyzją administracyjną. Jest to bowiem oparte na przepisie powszechnie obowiązującym, władcze i jednostronne rozstrzygniecie organu administracji publicznej o prawach i obowiązkach indywidualnie wskazanego adresata, w konkretnie oznaczonej sprawie, gdzie między organem administracyjnym a stroną nie występuje ani zależność organizacyjna ani podległość służbowa. Zwrot "wydanie prawa jazdy" może występować w dwóch znaczeniach. Może on oznaczać wydanie decyzji administracyjnej, nadającej stronie uprawnienie do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju. Może być on także użyty dla określenia czynności polegającej na wydaniu dokumentu, potwierdzającego posiadanie prawa jazdy określonej kategorii. Tylko w tym ostatnim przypadku mamy do czynienia z czynnością materialno-techniczną a nie decyzją administracyjną (por. m. innymi wyrok NSA sygn. I OSK 972/05 z dnia20 czerwca 2006r). Gdyby więc przyjąć, że przepisy o wymianie praw jazdy miałyby stanowić podstawę prawną do weryfikacji posiadanych przez kierowców uprawnień, to należałoby konsekwentnie uznać, że podstawę prawną do cofnięcia uprawnień nabytych z ostatecznej decyzji mogą stanowić przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Stanowisko to jest jednak nie do przyjęcia ze względu na reguły wykładni systemowej. Stosownie do obowiązującej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych ( art.16 ust.1 zd.2 kpa). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.