I OW 84/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Jerzy Bujko Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) Zygmunt Zgierski Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z wniosku Wojewody [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie rozpoznania zażalenia B. L. na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie ustalenia odszkodowania postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy do rozpoznania powyższego zażalenia. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 26 października 1998r, wydaną na podstawie art.93, art.96 ust.1 i art.98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115,poz.741), zatwierdził projekt podziału działki nr 87/2, stanowiącej własność B. L., położonej w obrębie [...], gm. [...]. W uzasadnieniu stwierdził między innymi, że wydzielone z nieruchomości działki nr 87/3, 87/16 i 87/17, z dniem gdy decyzja stanie się ostateczna, przejdą "na rzecz Gminy [...]" jako droga dojazdowa do nowo powstałych działek budowlanych. Wnioskami z dnia 16 września 2004r i 25 listopada 2005r B. L. wystąpił do Wójta Gminy [...] o wszczęcie, na podstawie art.98 ust.1 i ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, postępowania w sprawie odszkodowania za grunty przejęte na własność gminy na podstawie powyższej decyzji z dnia 26 października 1998r. Następnie w tej sprawie złożył dnia 6 lutego 2006r do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], na podstawie art.37 kpa, zażalenie na bezczynność Wójta Gminy [...]. Kolegium postanowieniem z dnia 25 maja 2006r, powołując się na art.65§ 1 kpa, powyższe zażalenie przekazało Wojewodzie [...]. Wojewoda [...] wnioskiem z dnia 8 września 2006r wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie powstałego w ten sposób negatywnego sporu kompetencyjnego, domagając się wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia B. L. na bezczynność Wójta Gminy [...], a ponadto wnosząc o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art.17 pkt.1 kpa w zw. z art.9a ustawy o gospodarce gruntami wojewoda, w sprawach określonych w ustawie, jest organem stopnia wyższego tylko w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Zażalenie B. L. zostało natomiast złożone na bezczynność Wójta Gminy [...]. W ocenie Wojewody [...], to SKO w [...] powinno więc rozpoznać powyższe zażalenie, biorąc pod uwagę czy przed Wójtem Gminy [...] toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na wniosek, wniosło o wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego do rozpoznania zażalenia B. L. W uzasadnieniu tej odpowiedzi Kolegium zawarło bardzo obszerne wywody w sprawie istoty i dopuszczalności zażalenia przewidzianego w art.37 § 1 kpa. Stwierdziło ponadto, że przepis art.17 pkt.1 kpa, tak jak i art.2 w zw. z art.1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994r o samorządowych kolegiach odwoławczych nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do określenia właściwości organu stopnia wyższego. Zgodnie z art.9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003r o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004r, Nr 141, poz. 1492), organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Z przepisów ustrojowych (np. ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym) oraz uregulowań określających zasady postępowania administracyjnego (art.1, art.17, art.19 i art.20 kpa) wynika, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie powinno być kierowane do organów właściwych do rozpatrzenia odwołania od decyzji organów samorządowych w danej sprawie. Art.9a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem szczególnym w rozumieniu ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych - wyłączającym właściwość Kolegium. To oznacza, że "w sprawach określonych w ustawie" z dnia 21 sierpnia 1997r, które powinny być rozstrzygnięte decyzją starosty, samorządowe kolegium odwoławcze nie może być właściwe w sprawie, nawet wówczas, kiedy wniosek o rozstrzygniecie sprawy wpłynął do wójta gminy. W sprawie istotne jest także to, że do SKO w [...] oprócz zażalenia na bezczynność Wójta Gminy [...] przekazano także odwołanie B. L. "od decyzji " powyższego organu z dnia 31 marca 2006r w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Ustalenie czy organ, do którego wpłynął wniosek o odszkodowanie (wójt) pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, uzależnione jest zatem od odpowiedzi na pytanie, czy organ wskazany przez żalącego się załatwił sprawę, wydając w niej decyzję. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania w trybie przepisów dotyczących odwołań, okazałoby się, że pismo Wójta Gminy [...] z dnia 31 marca 2006r jest decyzją, to bezprzedmiotowe byłoby zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Oceny takiej może dokonać organ wyższego stopnia właściwy rzeczowo. Właściwość rzeczową organu odwoławczego należy oceniać na podstawie przepisów prawa materialnego, na podstawie których wszczęto postępowanie przed organem pierwszej instancji. Właściwość instancyjna nie może prowadzić do zmiany określonej w ustawie właściwości rzeczowej organów do załatwienia określonych spraw, ponieważ właściwość instancyjna organu odwoławczego nie oznacza, że organ pierwszej instancji przestaje być organem właściwym do załatwienia sprawy. W związku z powyższym przyjąć należy, że samorządowe kolegium odwoławcze jest właściwe do rozpatrzenia zażalenia na niezałatwienie w terminie przez organ gminy sprawy z zakresu zadań własnych gminy, chyba że przepis szczególny wskazywałby kolegium jako organ właściwy również w innym przypadku. Dlatego w niniejszej sprawie, zdaniem SKO w [...], organem właściwym do rozpoznania omawianego zażalenia jest Wojewoda [...]. Kolegium wniosło ponadto o oddalenie wniosku Wojewody [...] o zasądzenie kosztów postępowania, powołując się na stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006r sygn. II OW 58/05 ( publik. ONSAiWSA 2006/4/101). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W rozpoznawanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Wojewodą [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w zakresie organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi. W myśl z art.37 pkt.1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Zgodnie z wcześniej obowiązującą wersją art.17 pkt.1 k.p.a., organy wyższego stopnia były określone expressis verbis, co wobec wyczerpującej regulacji prawnej, wyłączało wszelkie wątpliwości interpretacyjne. Natomiast obecnie przepis art.17 pkt.1 k.p.a., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 grudnia 1998r o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 116, poz.1126 ), stanowi, że organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zasada ta została powtórzona także w art.1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994r o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. z 2001r, Nr 79, poz.856 z 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm). Wojewoda, stosownie do art.7 pkt.4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 91,poz.577 ze zm.), jest zaś organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, tylko wtedy jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Z przepisów tych wynika, że organ jest organem wyższego stopnia, jeżeli przepis o zakresie działania tego organu tak stanowi. W razie braku takiego przepisu art.17 pkt.1 k.p.a. daje samoistną podstawę do ustalenia właściwości samorządowego kolegium odwoławczego. Zasadą zatem jest, że organami stopnia wyższego w stosunku do organów samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Wyłączenie właściwości instancyjnej tych kolegiów jest możliwe wyłącznie mocą przepisu szczególnego. W przedmiotowej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który uzasadniałby właściwość wojewody jako organu zobowiązanego do rozpatrzenia omawianego zażalenia na bezczynność Wójta Gminy [...]. Takich regulacji nie zawiera bowiem ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art.98 ust.3 w zw. z ust.1 tej ustawy za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie. Wówczas, gdy nie dojdzie do uzgodnienia wysokości tego odszkodowania, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W myśl art.129 ust.5 decyzję w przedmiocie odszkodowania wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Stosownie do art.9a ustawy w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę organem wyższego stopnia jest wojewoda. O właściwości wojewody nie decyduje wyłącznie przedmiot sprawy. Wojewoda w sprawach przewidzianych w ustawie jest organem stopnia wyższego wyłącznie w stosunku do starosty.Takich uprawnień nie posiada natomiast do innych organów jednostek samorządu terytorialnego. W tej sytuacji należy uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia B. L. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. B. L. o ustalenie odszkodowania wystąpił bowiem do Wójta Gminy D. i na bezczynność tego właśnie organu złożył zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. Zażalenie na bezczynność Wójta Gminy [...] powinno być zatem rozpatrzone przez organ wyższego stopnia nad powyższym organem, czyli stosownie do art.17 pkt.1 k.p.a. przez samorządowe kolegium odwoławcze. Brak jest bowiem przepisu szczególnego, który uzasadniałby właściwość wojewody, jako organu wyższego stopnia w stosunku do wójta (burmistrza, prezydenta). Kwestia czy organ ten jest rzeczywiście rzeczowo właściwy w sprawie omawianego odszkodowania na tym etapie postępowania nie ma istotnego znaczenia. Omawiane regulacje nie uzależniają właściwości organu zobowiązanego do rozpatrzenia omawianego zażalenia od tego jaki organ, w istocie jest organem właściwym w sprawie. Zobowiązanym do rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a. jest organ wyższego stopnia nad organem, który zdaniem żalącego pozostaje w bezczynności. W niniejszej sprawie organem tym bezspornie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] a nie Wojewoda [...]. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm). Naczelny Sad Administracyjny nie uwzględnił natomiast wniosku Wojewody [...] o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje bowiem zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 P.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, 201, 203 i 204 tej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 P.p.s.a.). Żaden ze wskazanych przepisów nie może być stosowany w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O dochodzeniu praw w ogóle nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego co do właściwości organu, i to najczęściej w sytuacji, gdy każdy z organów pozostających w sporze prezentuje inne stanowisko w kwestii właściwości organu. Organ występujący z wnioskiem w takiej sytuacji nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Wyjątek co do zwrotu kosztów postępowania, określony w art. 200 P.p.s.a., podyktowany jest tym, że skarga jest środkiem kontroli działalności administracji publicznej i wobec tego - w razie uwzględnienia skargi - skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność. Te względy nie występują w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a wobec tego w takiej sprawie ma zastosowanie ogólny przepis art. 199 P.p.s.a. Oznacza to, że stosownie do art. 209 w związku z art. 157 § 1 tej ustawy brak jest podstaw do zamieszczenia w postanowieniu w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego orzeczenia dotyczącego zwrotu kosztów postępowania. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 23 lutego 2006r sygn.II OW 58/05 ( publik. ONSAiWSA 2006/1/101). Pogląd ten w całości podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.