II OSK 199/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 640/05 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] wydane na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wymierzające Prezydentowi Miasta K. karę grzywny w kwocie 2000 zł za przekroczenie o 4 dni ustawowego terminu do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Z. D. pozwolenia na budowę (nadbudowę) budynku mieszkalnego w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wniosek o wydanie decyzji złożony został w dniu 30 marca 2004 r., decyzja zaś wydana została w dniu 7 czerwca 2004 r., a więc z przekroczeniem o 4 dni terminu 65-dniowego, określonego w pow. art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, przy czym rozważenia wymaga, czy okres jaki Prezydent Miasta K. zakreślił inwestorowi do uzupełnienia braku wniosku (przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) może być odliczony od okresu w jakim faktycznie wydano decyzję. Zdaniem Sądu I instancji strona, której doręczono postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązujące do uzupełnienia braku wniosku została poinformowana, że z jej przyczyny nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnej z tym wnioskiem. Opóźnienie w wydaniu decyzji nastąpiło więc z winy samej strony, a nie organu. W sprawie niniejszej wprawdzie niedołączenie do wniosku decyzji o warunkach zabudowy dawało podstawę do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże wydanie takiej decyzji i pouczenie strony o konieczności złożenia ponownie wniosku o pozwolenie na budowę nie sprzyjałoby zasadzie szybkości postępowania i zasadzie prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów państwa. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma wprawdzie służyć dyscyplinowaniu organów administracyjno-budowlanych, nie może jednak wymuszać na organach działania niezgodnego z interesem strony. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę w oparciu o kompletny wniosek pozostają w bezczynności, bez żadnego uzasadnienia. Taka sytuacja zaś w sprawie niniejszej nie miała miejsca. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości. Skarżący zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów art. 35 ust. 3, ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 64 § 2 kpa poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że Prezydent Miasta K. wydając w dniu 19 kwietnia 2004 r. w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienie wzywające inwestora do uzupełnienia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wyznaczając termin na dokonanie tego uzupełnienia do dnia 25 maja 2004 r. dopuścił się naruszenia prawa, a mianowicie art. 64 § 2 kpa, zgodnie z którym powinien był wezwać stronę do usunięcia braków w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Zdaniem skarżącego zastosowany przez Prezydenta Miasta K. tryb określony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest właściwy wyłącznie do usuwania braków materialnoprawnych wniosku o pozwolenie na budowę. Skoro zatem organ przy rozpoznawaniu wniosku o pozwolenie na budowę zastosował niewłaściwą procedurę, to wyłącznie on powinien ponosić konsekwencje swojego niezgodnego z prawem postępowania. Oznacza to, że okres wyznaczony stronie na dokonanie uzupełnienia dokumentacji nie powinien zostać odliczony w trybie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Skarżący twierdzi także, że, w jego ocenie, przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma na celu nie tylko dyscyplinowanie organów architektoniczno-budowlanych i może być stosowany wyłącznie w sytuacji, gdy pozostają one w bezczynności bez żadnego uzasadnienia, ale przepis ten również ma zastosowanie w sytuacji, gdy bezczynność organu spowodowana została niezgodnym z prawem postępowaniem tych organów. Prezydent Miasta K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, podnosząc m.in., że argumentacja organu, iż w postanowieniu wzywającym do uzupełnienia braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało wyznaczyć termin 7-dniowy na usunięcie tych braków – świadczy o niekonsekwencji w ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ponieważ przynajmniej ten siedmiodniowy okres powinien być uwzględniony przy obliczaniu kary. Skoro zatem decyzja wydana została w 69 dniu od daty wniesienia wniosku, to po odliczeniu 7 dni przewidzianych w art. 64 § 2 kpa na usunięcie braków wniosku – kara nie powinna być naliczona, bowiem stosownie do art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do 65-dniowego terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień, spowodowanych z winy strony. Tymczasem w sprawie jest faktem oczywistym i bezspornym, że to strona ponosi winę za złożenie niekompletnego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia o wymierzeniu organowi administracji kary za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji – organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 7 i 8 pow. artykułu karę uiszcza się w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 6, zaś do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów, przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z regulacji zawartych w tych przepisach wynika, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzone jest wprawdzie w związku z postępowaniem o pozwolenie na budowę, jednakże jest to postępowanie odrębne od tego postępowania. Organ wyższego stopnia dokonuje ustaleń na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę, ale tylko w takim zakresie jaki wynika z regulacji odnoszących się do tego szczególnego postępowania, tj. z regulacji zawartych w pow. przepisach art. 36 ust. 6, 7 i 8 Prawa budowlanego. Nie jest natomiast uprawniony do oceny innych aktów wydanych przez organ w toku postępowania o pozwolenie na budowę, ponieważ wykraczałoby to poza granice sprawy, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w opisanym trybie. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 64 § 2 kpa dotyczących postanowienia wzywającego wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie mogą być uznane za podstawy skargi kasacyjnej od wyroku dotyczącego postanowienia o wymierzeniu organowi kary za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zamieszczenie zaś w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji uwag odnoszących się do trybu, w jakim organ powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku – w okolicznościach sprawy niniejszej – nie ma nie tylko istotnego ale wręcz żadnego wpływu na wynik tej sprawy. W sprawie bowiem niesporne jest, że do wniosku wydanie pozwolenia na budowę nie została dołączona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego jest dokumentem jaki powinien być złożony wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie wiąże terminu podlegającego odliczeniu od terminu, o którym mowa w ust. 6 – z terminem wyznaczonym przez organ administracji dla dokonania uzupełnienia wniosku. Przepis ten stanowi, że do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz opóźnień spowodowanych z winy strony. Przepisy Prawa budowlanego nie określają terminu do usunięcia braków wniosku o pozwolenie na budowę. Niewątpliwie zaś winą strony było złożenie niekompletnego wniosku bez względu jednak na to, w jakim trybie wezwano stronę do usunięcia tego braku i jaki termin wyznaczono na jego usunięcie – czterodniowe opóźnienie w wydaniu decyzji w stosunku do terminu, wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie mogło być traktowane jako niepodlegające odliczeniu od tego terminu. Skoro nie może budzić wątpliwości, że niedołączenie decyzji o warunkach zabudowy do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i potrzeba uzupełnienia tego braku były wyłącznie zawinione przez stronę. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.