IV SA/Wa 1970/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Muzeum [...] w S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Muzeum [...] w S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1970/06 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia Muzeum [...] na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] marca 2005 r. odmawiające uzgodnienia realizacji inwestycji polegającej na budowie parkingu na terenie miejscowości K., działka nr [...] w granicach [...] Parku Narodowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 60, poz. 717 ze zm. ), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy wskazał, iż sprawa została ponownie rozpatrzona w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 675/04 postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2004 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Zastępcy Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] maja 2004 r. Stosownie do regulacji art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 7171 ze zm.) decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i decyzję warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami. W odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny decyzje takie wydawane są po uzgodnieniu m.in. z dyrektorem Parku Narodowego. Organ I instancji nieprawidłowo zawarł w uzasadnieniu swojego postanowienia warunek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest jedynie w przypadku braku takiego planu ( art. 59 ust. 1 ). W przedmiotowym postępowaniu zastosowanie ma ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. nr 99, poz. 1079 ze zm. ), która w art. 14 definiuje park narodowy jako obszar chroniony, wyróżniający się szczególnymi wartościami naukowymi, przyrodniczymi, społecznymi, kulturowymi i wychowawczymi, na którym ochronie podlega całość przyrody oraz swoiste cechy krajobrazu zaś art. 23 a ust. 1 pkt 22 zakazuje wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż planowana inwestycja negatywnie wpłynie na przyrodę [...] Parku Narodowego. Obszar planowanej inwestycji jest terenem podmokłym, w bliskim sąsiedztwie występują gatunki roślin chronionych: długosz królewski, naparstnica purpurowa, wrzosiec bagienny, widłak jałowcowaty. W pobliżu znajduje się obszar ochrony ścisłej " M. ", rosną też liczne gatunki porostów objętych całkowitą ochroną prawną w tym ginące w Europie porosty z rodziny brodaczkowatych. Nadto obszar planowej inwestycji objęty jest ochroną krajobrazową. Definicję krajobrazu podaje Europejska Konwencja Krajobrazowa podpisana 20 października 2000 r. we Florencji, ogłoszona w dniu 29 stycznia 2006 r. ( Dz. U. nr 14, poz. 98 ). Ochrona krajobrazu według w/w konwencji polega na działaniu na rzecz zachowania i utrzymania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany wynikające z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych. Tak więc w ocenie organu odwoławczego lokalizacja zabudowy w projektowanym miejscu zmieni bezpowrotnie charakter przestrzeni i krajobraz tej formy ochrony przyrody. Stanowi także zagrożenie dla równowagi przyrodniczej i właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych znajdujących się na obszarze w/w parku. W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Muzeum [...] , zwane dalej skarżącym wniosło o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniosło, iż stanowisko organów administracji pomija aspekty związane z ochroną wartości kulturowych, potrzebami miejscowej społeczności, koniecznością uporządkowania i zorganizowania komunikacji samochodowej w miejscowości K. Obecny parking zostanie zlikwidowany w 2007 r. z powodu zakończenia rekonstrukcji zabytkowej karczmy i konieczności zagospodarowania terenu wokół niej. Minister Środowiska nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy i nie wziął pod uwagę argumentów skarżącego. Likwidacja dotychczasowego parkingu spowoduje " dzikie " parkowanie samochodów i autokarów na terenie wsi K. a tym samym bardzo duże i nieuniknione zagrożenie dla przyrody. Nadto skarżące Muzeum podniosło, iż organy administracji nie zastosowały się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 675/04 uchylającym uprzednie postanowienie Ministra Środowiska i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 1 lutego 2007 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo wyjaśnił, iż planowany parking ma zajmować powierzchnię 9000 m2, proponowane przez Dyrektora Parku [...] miejsce usytuowania parkingu jest oddalone od skansenu o 4 km, droga powiatowa stanowiąca działkę nr [...] jest w zarządzie Starosty S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie również z powodów nie podniesionych przez skarżącego. W ocenie Sądu istotną okolicznością jest fakt, iż organ nie ustalił prawidłowo wszystkich stron postępowania pomijając Starostę S. będącego zarządcą drogi. Należy podkreślić, iż na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia z urzędu kręgu osób będących stronami postępowania w dacie jego wszczęcia. Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy jak też w postępowaniu uzgadnianiającym są podmioty które sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. W niniejszej sprawie stroną postępowania jest więc także Starosta S. -zarządca drogi. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy strona nie brała w nim udziału bez własnej winy stanowi przesłankę do wznowienia postępowania zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 kpa, który to stanowi gwarancję zawartej w art. 10 § 1 zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, niezależnie od tego czy nieuczestnictwo strony miało wpływ na treść orzeczenia oraz czy brak udziału strony spowodował dla niej szkodę. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organy administracji rozpoznając ponownie sprawę nie zastosowały się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 675/04 uchylającym uprzednie postanowienie Ministra Środowiska i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Przede wszystkim nadal nie dokonały ustaleń w zakresie wyjaśniającym stan faktyczny i w konsekwencji nie rozpatrzyły innej lokalizacji planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, ograniczając się ponownie do stwierdzenia, iż " art. 23 a ust 1 pkt 22 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. zakazuje wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu . Nie rozważyły skutków dla przyrody " dzikiego " parkowania na terenie parku, tym bardziej w sytuacji likwidacji dotychczasowego parkingu. W takiej sytuacji należy zgodzić się ze skarżącym, iż argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odbiegają od argumentów użytych w poprzednim postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, przy czym ocena ta i wskazania co do dalszego postępowania zostają sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia , które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania wiążą ten sąd oraz organ administracji. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu ( czynności). Postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy ma cechy rozstrzygnięcia mieszczącego się w zakresie uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć, jak już wskazano wyżej, interes publiczny oraz słuszny interes strony. Konsekwencji organ administracji ma zasadniczo rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. Przy orzekaniu na zasadzie uznania wrasta znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uznanie nie upoważnia bowiem do działania dowolnego- organ ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydanie orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podzielił także zarzuty skarżącego, iż Minister Środowiska pominął argumenty dotyczące planów rozwoju skansenu, społecznych oraz gospodarczych uwarunkowań ochrony Parku, nadto nie uwzględnił zasady określonej w art. 7 kpa nakazującej załatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym przypadku osób odwiedzających Muzeum. W świetle powyższych wywodów należy uznać, iż organ administracji nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 kpa. Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procesowych mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy rozważy wskazane wyżej okoliczności, wyda rozstrzygnięcie uwzględniając konieczność zapewnienia udziału w sprawie wszystkim stronom. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż zaskarżone postanowienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. W myśl art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne orzeczenia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne- wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia , z przytoczeniem przepisów prawa. Tak więc należy stwierdzić, iż uzasadnienie jest integralną częścią rozstrzygnięcia. Funkcją uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część a jego zadaniem- przekonanie stron o prawidłowości tegoż rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa ). Równocześnie powinno umożliwiać organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu, strony bowiem m ają oprawo znać argumenty i przesłanki podejmowanej decyzji by miały możliwość obrony swoich interesów i polemiki z organem- tak w odwołaniu jak i w skardze do Sądu. Co więcej, prawidłowe uzasadnienie orzeczenia ma również znaczenie wychowawcze- pogłębia bowiem zaufanie uczestników postępowania do organów administracji ( wyrok NSA OZ w Lublinie z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94 LEX nr 27106 ). Motywy orzeczenia powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć przesłanki faktyczne i prawne , którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy a nieuzasadnieni postanowienia w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji ( wyrok NSA z 16 marca 1998 r., IISA96/98-LEXnr41681 ). Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.145 § 1 pkt. 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach Sąd postanowił stosownie do art. 200 p.p.s.a.