II OSK 279/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr. ) Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gospodarstwa Rolno-Handlowego "G." Spółka z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 443/04 w sprawie ze skargi A. i A. D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 443/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi A. i A. D. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji wydaną we wznowionym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że w dniu 12 listopada 2002 r. Starosta J. wydał na rzecz Gospodarstwa Rolno-Handlowego Sp. z o.o., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), decyzję Nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę magazynu zbożowego wraz z suszarnią zbóż w miejscowości G. Nr [...], na działkach nr ewid. 211/8, obręb G. Pismem z dnia 27 listopada 2002 r. A. i A. D. zgłosili wniosek o wznowienie postępowania w powyższej sprawie, podnosząc, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Inwestor – Gospodarstwo Rolne w G. jest dzierżawcą działki nr 211/8, położonej w G., która graniczy z działką nr 211/5, będącą własnością małżonków D. Skarżący wskazali, że o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się w dniu 27 listopada 2002 r. W tym czasie decyzja Starosty J. z dnia 12 listopada 2002 r. była już decyzją ostateczną, wobec czego nie mogli wnieść odwołania. Decyzją z dnia 5 maja 2004 r., Nr [...] Starosta J. stwierdził, że decyzja z dnia 12 listopada 2002 r. o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ A. i A. D. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Organ odstąpił jednak od uchylenia decyzji, bowiem stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, złożonego przez A. i A. D., Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ocenę Starosty J., że zostały spełnione wszelkie warunki do wydania pozwolenia na budowę, projekt budowlany posiada wszystkie niezbędne uzgodnienia, a sama inwestycja jest zgodna z zarówno z warunkami określonymi w decyzji Wójta Gminy M. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji jak również z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., uchwalonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w M. uchwałą Nr [...]. Na powyższą decyzję A. i A. D. złożyli skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego. Zaakcentowali także wysoki stopień uciążliwości inwestycji, co ich zdaniem narusza ich interes. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę, stwierdzając, że zaskarżone decyzje, wydane we wznowionym postępowaniu, naruszają prawo materialne i przepisy o postępowaniu administracyjnym. Sąd zauważył, że kontrolowana we wznowionym postępowaniu decyzja Starosty J. z dnia 12 listopada 2002 r. nie zawiera ani uzasadnienia prawnego, ani faktycznego, gdyż organ zastosował przepis art. 107 § 4 K.p.a. i odstąpił od uzasadnienia decyzji jako uwzględniającej w całości żądanie strony. W tej sytuacji we wznowionym postępowaniu organy zobowiązane były dokonać wszystkich sprawdzeń i dochować wszystkich wymogów regulowanych przepisami Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie decyzja Starosty J. z dnia 5 maja 2004r. nr [...] nie określa wymagań przewidzianych zarówno w art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, dotyczącym ochrony środowiska, jak i w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy dotyczącym ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W szczególności organy naruszyły przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż nie rozważyły kwestii dotyczących ochrony osób trzecich przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz dotyczących ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje. Zaniechania organu w tym względzie oznaczają także naruszenie przepisów procedury administracyjnej – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia powyższe nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy. Sąd uznał, że nie można zaakceptować ograniczenia się przez Wojewodę Dolnośląskiego do stwierdzenia, że na etapie eksploatacji obiektu zagadnienia dotyczące nadmiernej emisji hałasu oraz zanieczyszczeń nie należą do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, lecz mogą stanowić podstawę do podjęcia stosownego postępowania przed właściwym organem ochrony środowiska. W ocenie Sądu już na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w szczególności w przypadku inwestycji mogącej wpływać na pogorszenie warunków środowiska, organy administracji zobowiązane są do sprawdzenia, czy realizacja takiej inwestycji jest możliwa właśnie pod kątem zgodności z wymogami ochrony środowiska. Sąd uznał także za niedopuszczalne odpieranie zarzutów odwołujących się w taki sposób, że organ odesłał do opisu technicznego do planu zagospodarowania działki, bowiem opis ten został sporządzony dla inwestora, który ma sprzeczny interes w stosunku do skarżących. Podobnie stwierdzenie, że za rozwiązania techniczne odpowiada wyłącznie projektant, natomiast do zadań organu administracji architektoniczno-budowlanej należy tylko sprawdzenie, czy projekt został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, świadczy o niedokładnym rozpatrzeniu sprawy. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty J. z dnia 12 listopada 2002 r. naruszała zarówno przepisy prawa procesowego, jak i prawa materialnego, wobec czego należało ją uchylić oraz rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną co do istoty, stosownie do regulacji art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Spółka Gospodarstwo Rolno-Handlowe "G.", wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty. Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które istotnie wpłynęło na jego wynik – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, ze w trakcie postępowania przed organami administracji doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Spółki organy wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy oraz zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i oceniły go zgodnie z regułami postępowania zawartymi w art. 80 K.p.a. W skardze kasacyjnej postawiono także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Doprowadziło to do przyjęcia, że w trakcie postępowania, a także w decyzji nie uwzględniono ochrony interesów osób trzecich, podczas gdy organy administracyjne w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły i wyjaśniły w sposób właściwy wszystkie okoliczności sprawy oraz prawidłowo, w oparciu o ustalony stan faktyczny, dokonały subsumcji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie to, zbyt ogólnikowe i nieodnoszące się wyczerpująco do okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji, w oparciu o art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchybia zawartym w art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymogom. Przypomnieć jednakże należy, że nie każde naruszenie przez Sąd I instancji przepisu postępowania prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, ale jedynie takie, które ma wpływ na rozstrzygnięcie. Stąd też w sytuacji kiedy uchylenie przez Sąd I instancji kontrolowanej decyzji należy uznać za prawidłowe, wskazane wyżej uchybienie nie mogło spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej. Za trafne należy bowiem przyjąć stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. a także art. 146 § 2 K.p.a. Niniejsza sprawa nie została bowiem wyjaśniona w takim zakresie jaki był niezbędny dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje wydane zostały w trybie wznowionego postępowania. Tryb ten zapewnia możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Istotą tego postępowania jest możliwość uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Organy administracji nie skorzystały z tej możliwości. Rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanej przez Sąd decyzji oparte bowiem zostało na przepisie art. 146 § 2 K.p.a. Stanowi on, że "nie uchyla się decyzji jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". W takiej sytuacji rozstrzygnięcie organu ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 K.p.a.). Wydając tej treści orzeczenie pozostawiające w obrocie prawnym dotychczasowe decyzje – organy administracji winny jednakże wykazać, że wada procesowa, powodująca wznowienie postępowania nie wpłynęła na zastosowanie przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie organy tego wymogu nie spełniły. Ostateczna decyzja Starosty J. z dnia 12 listopada 2002 r. – udzielająca pozwolenia na budowę magazynu zbożowego wraz z suszarnią zbóż – wydana została na wniosek Gospodarstwa Rolno-Handlowego G. sp. z o.o. w G. Materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego a także art. 5 ust. 1 pkt 9 cytowanej ustawy. Dla ustalenia zatem zgodności tej decyzji z wymienionymi wyżej przepisami, koniecznym było wyjaśnienie – podnoszonej w składanym odwołaniu a także skardze – kwestii związanej z rozpoczęciem robót budowlanych. Tak więc czy roboty te zostały wszczęte po wydaniu ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę, czy też wcześniej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, iż decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Zatem, gdyby okazało się, że roboty budowlane rozpoczęte zostały, mimo iż inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją pozwalającą na budowę, decyzję z dnia 12 listopada 2002 r. należałoby uznać za wydaną z naruszeniem cytowanych wyżej przepisów prawa budowlanego. Powoływanie się przez organy administracji na gołosłowne stwierdzenie zawarte w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może być uznane za wystarczające wyjaśnienie przedstawionej wyżej kwestii. Identyczne stanowisko w kwestii przeprowadzonego przez ww. organy postępowania wyjaśniającego w tej sprawie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 listopada 2002 r. Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie nie zostali przesłuchani na okoliczność daty rozpoczęcia robót budowlanych świadkowie, którzy w złożonych oświadczeniach potwierdzili fakt wcześniejszego rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych. Należy również zauważyć, że w związku z nowelizacją art. 32 Prawa budowlanego, od 11 lipca 2003 r. obowiązuje organy budowlane dodany do art. 32 ust. 4, który stanowi, iż "nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1". Przepis ten zawiera negatywną przesłankę, wykluczającą wydanie decyzji pozwalającej na budowę. Tak więc w przypadku stwierdzenia wymienionych w tym przepisie okoliczności, organ winien odmówić wydania pozwolenia na budowę. Zawarta w ust. 4 art. 32 Prawa budowlanego nowa regulacja prawna, powoduje bowiem, że wystąpienie określonej w tym przepisie negatywnej przesłanki nie czyni bezprzedmiotowym wszczętego wnioskiem inwestora postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę a jedynie stanowi o braku podstaw do jego uwzględnienia, czyniąc koniecznym wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wyrażonego w tej kwestii poglądu, przedstawionego w Komentarzu – Prawo budowlane, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 397-398. 2. Nie została również w wyczerpujący sposób wyjaśniona sprawa zgodności projektowanej inwestycji – w szczególności suszarni zbór – z wymogami art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Niewątpliwie suszarnię zbóż zaliczyć należy do uciążliwych budowli rolniczych. Mimo zgłaszanych w odwołaniu zastrzeżeń dotyczących usytuowania planowanej inwestycji w sposób sprzeczny z wymogami określonymi w § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze (...) organy nie zweryfikowały oświadczenia projektanta, że "panujące kierunki wiatrów nie będą powodować zapyleń atmosfery w sąsiedztwie budynków mieszkalnych". W pisemnych motywach decyzji nie ustosunkowały się do powyższego zarzutu co pozwala przyjąć, iż w ogóle sprawa ta nie była przez nie rozważana. Zauważyć również należy, że zachowane w projekcie budowlanym odległości określone w § 8 cyt. wyżej rozporządzenia odnoszą się wyłącznie do "silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton". Usytuowanie stanowiącej część projektowanej inwestycji suszarni zbór – z uwagi na jej uciążliwy charakter – winno być zatem ustalone w oparciu o inne kryteria. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji winny także wyjaśnić charakter objętej kontrolowanym projektem suszarni zbóż. W szczególności czy ma ona pełnić funkcję usługową, czy też ma wyłącznie służyć do obsługi gospodarstwa inwestora. Wyjaśnienie tej kwestii może mieć znaczenie dla oceny zgodności projektowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Reasumując, stwierdzić należy, że niewystarczające wyjaśnienie przez organy administracyjne niniejszej sprawy w przedstawionym wyżej zakresie w pełni zasadnym czyniło uchylenie przez Wojewódzki sąd Administracyjny kontrolowanych decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.