II OSK 1156/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 11 października 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S.-O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2064/06 w sprawie ze skargi H. S.-O. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Gminy w B. na rzecz H. S.-O. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2064/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. S.-O. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, co następuje: H. S.-O. - właścicielka nieruchomości nr ewid. [...] zaskarżyła do sądu administracyjnego uchwałę zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla terenu ograniczonego ul. [...], ul. [...], południową granicą miasta, ul. [...], ul. [...], zachodnią granicą miasta i ul. [...]. W skardze zarzuciła, że planowana budowa nowej drogi wojewódzkiej spowoduje znaczne uciążliwości w postaci hałasu i spalin. Uniemożliwi to korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób, jak również przyczyni się do spadku jej wartości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę przyjął, iż zaskarżona uchwała ingeruje w uprawnienia właścicielskie skarżącej, co daje jej podstawę do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Interes prawny H. S.-O. umożliwia jej zaskarżenie uchwały w części dotyczącej planowanej drogi wojewódzkiej nr [...], która przebiega przez część nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] stanowiącej własność skarżącej. Brak jest jednakże naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącej w przypadku kwestionowania ustaleń dotyczących terenów o przeznaczeniu rolniczym. Odnosząc się do zarzutów dotyczących planowanej drogi wojewódzkiej na części działki nr [...] Sąd stwierdził, iż skarga nie jest zasadna, bowiem po odjęciu z nieruchomości skarżącej części przeznaczonej na realizację drogi wojewódzkiej, pozostała część nieruchomości nie straci parametrów działki budowlanej i będzie mogła być przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Nie uniemożliwi to zatem skarżącej korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. W przypadku zajęcia części nieruchomości pod pas drogowy, skarżąca będzie mogła ubiegać się o odszkodowanie na podstawie art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących uciążliwości w postaci hałasu i spalin, Sąd I instancji wskazał, że uciążliwości te będą minimalizowane. Zapis § 8 pkt 7 planu, nakazuje w liniach rozgraniczających drogi usytuowanie urządzeń technicznych chroniących tereny przylegające do linii rozgraniczającej drogi przed uciążliwościami akustycznymi i zanieczyszczeniem powietrza. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organu, iż nie było podstaw prawnych do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego użytkowania dla drogi wojewódzkiej. Kontrolując prawidłowość procedury planistycznej, Sąd zauważył, że na wniosek Wojewody M. została poprawiona Prognoza oddziaływania na środowisko. Nie sposób jednak podzielić stanowiska skarżącej, iż skoro organom uzgadniającym doręczono tylko pierwszą wersję prognozy to organy te nie posiadały pełnej informacji niezbędnej do właściwego zaopiniowania lub uzgodnienia projektu planu. Prognoza ta, jak również prognoza skutków finansowych uchwalenia planu pełni jedynie funkcję analizy ekonomicznej i nie podlega opiniowaniu i uzgadnianiu przez właściwe organy zgodnie z art. 17 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, co wyklucza sankcję nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego, uregulowaną w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższego wyroku H. S.-O. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 133 § 1 - poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że w niniejszej sprawie Sąd nie dysponował pełnymi aktami sprawy (dokumentacją planistyczną), lecz jedynie pojedynczymi dokumentami. W związku z tym zamknięcie rozprawy nastąpiło przedwcześnie, a Sąd bezpodstawnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, art. 134 § 1 - poprzez odstąpienie od obowiązku rozpoznania skargi poza granice zaskarżenia, co w wypadku skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego oznacza obowiązek ustalenia, czy poprzedzająca podjęcie uchwały procedura planistyczna nie była dotknięta istotnymi wadami, czy przy sporządzaniu planu nie naruszono zasad jego sporządzania oraz czy plan został sporządzony i uchwalony przez właściwe organy, art. 141 § 4 (jako podstawę powołano nieistniejący przepis art. 144 § 4, jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o art. 141 § 4) - poprzez niepodanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd nie wskazał, na jakiej podstawie lub w związku z jakimi przepisami uznał wykazywane przez skarżącą uchybienia w procedurze planistycznej za nieistotne i nie wyjaśnił swojego stanowiska. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego poprzez: niezastosowanie i niewłaściwą interpretację art. 44 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 3 pkt 3 oraz art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez uznanie, że przepisy te mają zastosowanie tylko do inwestycji, które nie były przewidziane w poprzednio obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz art. 17 pkt 4, 5, 6 i 7 tej ustawy poprzez przyjęcie, że określona w nim kolejność działań planistycznych nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego. Zarzut ten, zdaniem skarżącej, wiąże się z naruszeniem art. 28 ustawy poprzez przyjęcie, że rada gminy może kierować się "pewnym zakresem dowolności" przy uchwalaniu planu miejscowego, a przez to - samodzielnie kształtować sekwencje działań procesu planistycznego i przyjmować, że istotne wady planu to takie naruszenia przepisów, które miały, a nie tylko mogły mieć wpływ na jego treść, niewłaściwą interpretację art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) poprzez przyjęcie, że użycie przez ustawodawcę w odniesieniu do prognozy oddziaływania na środowisko określenia "powinna zawierać" nie oznacza, że musi zawierać wszystkie informacje, określone w pkt 1-12 ww. przepisu, niezastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1298), niezastosowanie § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca H. S.-O. oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych. I. Mając na uwadze, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty na podstawie zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Wprawdzie skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy jednakże nie wszystkie jej zarzuty należy uznać za zasadne. 1. Przede wszystkim za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu tego zarzutu wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną uchwałę nie dysponował kompletnymi aktami sprawy a jedynie "poszczególnymi dokumentami". W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zauważyć co następuje. Artykuł 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Dalsza treść tego przepisu dotyczy okoliczności, które pozostają bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Wynikający z cytowanego przepisu obowiązek wydania przez sąd wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza wyłącznie zakaz wyjścia poza materiał sprawy. Nie dotyczy natomiast sytuacji, kiedy sąd oparł się przy badaniu legalności kontrolowanego aktu tylko na części akt sprawy. Zarzut pominięcia przez sąd części materiału dowodowego nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 2/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 6). W takiej sytuacji należałoby Sądowi przedstawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. czy też 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Radę Miejską obowiązującej ją procedury przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 2. Za zasadne należy natomiast uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd - niezależnie od podniesionych w niej zarzutów - stwierdzi istnienie naruszeń prawa uzasadniających naruszenie zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek sądu wyjścia poza granice zakreślone zarzutami skargi znajduje również granice w treści art. 1 § 1, 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności tej działalności z prawem. Zatem badając legalność zaskarżonej uchwały sąd powinien nie tylko odnieść się do zawartych w skardze zarzutów ale niezależnie od tego winien dokonać z urzędu oceny całokształtu procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Należy zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika aby z urzędu tego rodzaju kontrole przeprowadził. Brak jest w nim jakichkolwiek ustaleń i stwierdzeń, z których wynikałoby, że skontrolowany został przez Sąd tryb sporządzania planu - pod kątem jego ewentualnych istotnych naruszeń - jak również, że badano czy nie zostały naruszone zasady sporządzania planu. Zawarte w końcowym fragmencie uzasadnienia stwierdzenie, że "skarżąca nie wykazała naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego i istotnego naruszenia trybu jego sporządzania (...)" potwierdza zawarty w skardze zarzut, iż Sąd ograniczył się wyłącznie do zbadania legalności uchwały jedynie w zakresie podniesionych w skardze zarzutów. Tym samym naruszył obowiązującą przed sądem I instancji zasadę niezwiązania sądu granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Za trafny należy uznać również zarzut naruszenia przez Sąd dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Z jego treści wynika, że uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślić należy, że znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku przede wszystkim uwidacznia się w tym, iż winno ono dawać rękojmię, że sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy. Sąd I instancji winien poddać dogłębnej ocenie wszystkie aspekty sprawy, a szczególnie te, w których ustalenia organów są odmienne od twierdzeń stron postępowania i dać temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. Jak to już wyżej sygnalizowano, Sąd I instancji pominął kwestię zachowania przez Radę Miejską w B. procedury sporządzenia planu miejscowego, mimo iż ustawodawca rygorystycznie traktuje obowiązek zachowania trybu określonego w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 tej ustawy istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego a także właściwości organów powoduje nieważność uchwały. Odnosząc się wyłącznie do zawartych w skardze zarzutów Sąd nie poczynił ustaleń, z których wynikałoby, iż dokonał kontroli zaskarżonej uchwały w aspekcie wymogów zawartych w cyt. wyżej przepisie. Wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku art. 141 § 4 P.p.s.a. wymienia obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy. Obowiązek ten obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez Radę Miejską ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Obowiązek przyjęcia przez sąd I instancji określonego stanu faktycznego sprawy wynika z art. 188 zd. drugie a także art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Brak bowiem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania albo bezzasadność tego rodzaju zarzutów powoduje, że sąd kasacyjny badając zgodność wyroku z prawem materialnym uwzględnia ustalenia, które legły u podstaw wydanego wyroku. Rozpatrzenie niniejszej sprawy z pominięciem wskazanych wyżej kwestii stanowi naruszenie przez Sąd art. 141 § 1 P.p.s.a. niepozostające bez wpływu na wynik sprawy. Już tylko z ww. przyczyn zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. II. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy w związku z wyrażonym przez Sąd I instancji poglądem stwierdzić co następuje: W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się z zarzutem skargi kasacyjnej, że art. 44 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został niewłaściwie przez Sąd I instancji zinterpretowany. Wymieniony wyżej przepis reguluje tryb wprowadzania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa, w zakresie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Inwestycje te mogą zostać wprowadzone do planu miejscowego wyłącznie po spełnieniu wymienionych w tym przepisie wszystkich przesłanek ustawowych. Stanowi on - między innymi - że inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym wprowadza się do planu miejscowego "po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji tej inwestycji i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego". Wprawdzie ustawa nie przesądza jaką formę powinny mieć ww. uzgodnienia jednakże najczęściej przyjmują one formę pisemnego porozumienia. Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika, że porozumienie to winno mieć miejsce przed uchwaleniem planu. Poza sporem jest, że w niniejszej sprawie porozumienie to podpisane zostało po uchwaleniu planu. Nie sposób zgodzić się z przytoczoną przez Sąd argumentacją, że skoro przebieg planowanej drogi wojewódzkiej w obecnym planie był taki sam jak w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B., który stracił ważność, to powyższa okoliczność pozwalała na odstąpienie od wymogów zawartych w art. 44 ust. 1 cyt. ustawy. Również zgodność przebiegu planowanej drogi wojewódzkiej z ustaleniami studium nie jest wystarczająca do wprowadzenia tej inwestycji do planu miejscowego jeżeli nie został uzgodniony termin jej realizacji jak również warunki i koszty wprowadzenia jej do planu. Brzmienie art. 44 ust. 1 cyt. ustawy jest jednoznaczne i wyklucza możliwość automatycznego wprowadzenia do planu miejscowego inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia procedury sporządzenia planu miejscowego należy zauważyć co następuje: W pkt 4 art. 17 cyt. ustawy wprowadzony został obowiązek sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, którą dołącza się do projektu planu. Prognoza ta zawiera informacje o przewidywanych przyrodniczych skutkach gospodarowania przestrzenią zgodnie z przyszłym planem i mimo że nie ma ona wiążącej mocy może istotnie wpływać na kształt planu, ponieważ organy gminy przystępując do opracowania planu winny zawarte w niej uwarunkowania uwzględniać. Niespornym jest, że na wniosek Wojewody, dołączona do projektu planu prognoza oddziaływania na środowisko została poprawiona. W aktach sprawy brak jest jednakże dokumentów, które potwierdzałyby, iż została ona ponownie przedstawiona wraz z projektem planu organom uzgadniającym i opiniującym plany. Zważywszy na treść i charakter ww. prognozy a także to, że może ona w istotny sposób wpływać na ustalenia zawarte w projekcie planu - przyjąć należy, iż winna być ona łącznie z projektem ponownie przedstawiona organom do uzgodnienia i zaopiniowania. Odstąpienie od tego wymogu należałoby potraktować jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, co winno skutkować zastosowaniem sankcji przewidzianej w art. 28 cyt. ustawy. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, wobec czego na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.