II SA/Wr 105/05

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA – Julia Szczygielska (sprawozdawca) Asesor WSA – Olga Białek Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia 9 października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uwzględnienia zarzutu złożonego przez Z. M., J. L. i Grupę Odnowy Wsi B. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy S. Ś. oddala skargę. Uchwałą z dnia 9 października 2003 roku Nr [...] Rada Miejska w S. Ś., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r., Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999 r., Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia 24 lutego 2003 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy S. Ś. w granicach administracyjnych Gminy S. Ś. z wyłączeniem terenów leśnych i chronionych użytków rolnych, uwzględniała zarzut wniesiony przez Z. M., zamieszkałego w B. Nr [...], J. L., zamieszkałego w B. Nr [...] i Grupę Odnowy Wsi B., do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy S. Ś. w granicach administracyjnych Gminy S. Ś. z wyłączeniem terenów leśnych i chronionych użytków rolnych, kwestionujący przeznaczenie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w B. pod użytki rolne. Zgodnie z § 2 ww. uchwały uwzględnienie zarzutu miało być zrealizowane poprzez wprowadzenie korekty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającej na przeznaczeniu działki nr [...] na usługi turystyki, części działki nr [...] - pas wzdłuż rzeki o szerokości 60 m na zabudowę mieszkaniową i usługi, działki nr [...] na usługi turystyki oraz działki nr [...] na zabudowę mieszkaniową i usługi. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska w S. Ś. wskazała, że zasadne jest twierdzenie wniesionego przez ww. podmioty w dniu 9 września 2003 roku zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. Ś., iż przeznaczenie w projekcie planu ww. działek pod użytki rolne narusza interes prawny właścicieli. Dodano, iż zmiana przeznaczenia części działek nie wpłynie negatywnie na przyjęte założenia projektowe. Z powyższą uchwałą nie zgodziła się M. J., która w piśmie z dnia 24 listopada 2004 r. wezwała Radę Miejską w S. Ś. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na podjęciu uchwały nr [...] uwzględniającej zarzut zgłoszony przez nieistniejący podmiot - Grupę Odnowy Wsi B., co bezpośrednio narusza jej słuszny interes społeczny jako mieszkańca Bielic oraz interes społeczny. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sprecyzowanej w piśmie z dnia 4 marca 2005 r.) M. J. zarzuciła: 1. naruszenie prawa polegające na podjęciu uchwały na wniosek nieistniejącego podmiotu; 2. naruszenie interesu prawnego skarżącej i innych mieszkańców Bielic, poprzez podjęcie ww. uchwały na wniosek rzekomej Grupy Odnowy Wsi B., która - zdaniem skarżącej- gdyby istniała powinna reprezentować interes wszystkich mieszkańców wsi, co wynika z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia 28 kwietnia 2003 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. Ś. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w dniu 29 grudnia 2004 r. Rada Miejska w S. Ś. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] w ten sposób, że uwzględniono zarzut złożony przez J. L. i Z. M., natomiast nie uznano zarzutu złożonego przez Grupę Odnowy Wsi z powodu braku dokumentu upoważniającego ww. osoby do reprezentowania Grupy Odnowy Wsi. W piśmie z dnia 25 kwietnia 2005 r. skarżąca oświadczyła, iż znana jest jej treść uchwały nr [...] i dodała, iż zwróciła się do Rady Miejskiej w S. Ś. do usunięcia naruszenia prawa również tą uchwałą. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż zarzut do przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego zgłosiła jedynie Grupa Odnowy Wsi B. Nadto podniósł, że teren objęty skarżoną uchwałą stanowi własność Z. M. i wyjaśnił, iż skarżąca jest właścicielem gruntów sąsiadujących z gruntami ujętymi w zaskarżonej uchwale. Podkreślił, iż naruszenie interesu prawnego skarżącej upatruje w uciążliwościach związanych ze zmianą przeznaczenia gruntów ujętych w zaskarżonej uchwale. W piśmie z dnia 17 października 2006 r. Burmistrz S. Ś. wyjaśnił, iż protest z dnia 5 września 2003 r. złożony został w dniu 9 września 2003 przez Z. M., J. L. i Grupę Odnowy Wsi B., przy czym podpisany został przez Z. M. i J. L., którzy z kolei nie przedstawili dokumentu upoważniającego do reprezentowania Grupy Odnowy Wsi B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej - pod względem zgodności z prawem. Jednakże przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego aktu sąd zobligowany jest skontrolować czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne. W niniejszej sprawie istotne był fakt, iż skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j. z 2001 r., Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tak skonstruowana skarga z art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy skarga spełnia następujące wymogi: a/ zaskarżony akt jest z zakresu administracji publicznej, b/ zachowano termin do jej wniesienia, c/ bezskutecznie wezwano organ do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Gdy sąd stwierdzi, iż wymagania te zostały spełnione (tak jak w niniejszej sprawie), przystępuje do badania legitymacji skarżącego. Jednakże dopiero stwierdzenie przez Sąd naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) sprawy. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może , ale nie musi być uwzględniona. Odwołać się w tym miejscu należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie chociażby w wyroku z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04 /ONSAiWSA 2005/1/2/, Sad przyjął, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Istotne jest przy tym, że pojęcie "interes prawny" i "uprawnienie" - nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa administracyjnego interesu. O interesie prawnym mówić można zatem, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna na podstawie obowiązującego prawa uzyskać konkretne korzyści albo może być (lub powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania - jednakże po skonkretyzowaniu decyzją administracyjną przez organ administracji publicznej. Istotna jest bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony - kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (przede wszystkim przepisów regulujących sposób załatwienia danej sprawy). Powyższe oznacza, że o tym czy strona ma interes prawny (a nie faktyczny) lub uprawnienie przesądza istnienie normy prawnej albo ogólnej i abstrakcyjnej (akt normatywny) albo też jednostkowej i konkretnej (decyzja stosowania prawa). Skarżący musi zatem wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, indywidualną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie /por. wyrok Sadu Najwyższego z 7 marca 2003r., sygn. akt III RN 42/02 – OSNP 2004/7/114/. Skarżący musi tym samym udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Podkreślić przy tym również należy, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to tyle, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym /por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str.69/. Dla skuteczności skargi wnoszonej w trybie ww. przepisu art.101 ust.1 ustawy jest wykazanie przez skarżącego w jaki konkretny sposób doszło do naruszenia przez dany akt administracyjny jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do zaskarżenia uchwały. Związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją skarżącego musi występować już w chwili jej zaskarżenia i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej Mając na uwadze przedmiot kwestionowanej uchwały wskazać należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z istoty swej ingeruje w wykonywanie prawa własności nieruchomości, znajdujących się na terenie objętym planem. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach określonych postanowieniami art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, oprócz ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych terenów wprowadzają różne ograniczenia i warunki związane z planowanym zagospodarowaniem. Teren objęty planem tworzy pewną zwartą całość, opartą na określonych założeniach - koncepcji autorskiej. Zrozumiałym więc jest pewne, wzajemne uzależnienie planów realizacyjnych poszczególnych inwestorów, zajmujących nieruchomości graniczące z sobą. Pozwala to na zachowanie określonego porządku planistycznego, zwartości planu w celu realizacji jego podstawowych założeń. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, prawa indywidualne poszczególnych właścicieli nieruchomości, muszą także uwzględniać uprawnienia właścicielskie przysługujące innym podmiotom, postanowienia planu muszą godzić te interesy, niekiedy wzajemnie sprzeczne. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do postanowień art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, muszą uwzględniać szereg różnych czynników tam wymienionych, z których uwzględnienie prawa własności, jest jednym z wielu. Ochrona interesów osób trzecich wynikająca z przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów Prawa budowlanego, jest również ograniczeniem podmiotowym własnych uprawnień właścicielskich na rzecz takich samych uprawnień innych podmiotów, którzy są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w sąsiedztwie. Jest to więc pewna zasada, która przy realizacji inwestycji nakazuje poszanowanie interesów również i innych podmiotów, dotyczy ona wszystkich bez wyjątku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż skarżąca nie przedstawiła takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez nią uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie, a zatem skarżąca nie spełniła przesłanki, która uprawniałaby ją do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Bez znaczenia (w świetle powyższego) dla oceny istnienia po stronie skarżącej legitymacji do wniesienia skargi ma fakt bycia przez nią właścicielem sąsiednich nieruchomości, zwłaszcza, że skarżąca nie sprecyzowała jakiego rodzaju uciążliwości związane ze zmianą przeznaczenia działek ujętych w zaskarżonej uchwale spowodują naruszenie jej interesu prawnego. Podkreślić należy, iż skarżąca zakwestionowała zmianę przeznaczenia nieruchomości, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw. Nieruchomości skarżącej nie są położone na terenie objętym sporną uchwałą, zatem zaskarżona uchwała wprost nie reguluje i nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej. Należy ponadto podkreślić, że nie można stawiać znaku równości pomiędzy faktem zmiany przeznaczenia danej nieruchomości w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a hipotetyczną uciążliwością inwestycji jaka może powstać na tej nieruchomości w przyszłości. Zarzuty dotyczące uciążliwości inwestycji mogą być potencjalnie podnoszone w trakcie postępowania zmierzającego do wydania decyzji zezwalającej na realizację konkretnej inwestycji na danej nieruchomości, a zatem w niniejszym postępowaniu tego rodzaju argumentacja skargi jest przedwczesna. Brak legitymacji po stronie skarżącej do wniesienia skargi na opisaną wyżej uchwałę z dnia 9 października 2003 r., Nr [...] w trybie omawianego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy. Sytuacja ta powoduje, iż sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi . Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.