I OSK 804/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie Maria Wiśniewska NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] - Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1823/06 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 sierpnia 2006r. nr KKU-233/06 w przedmiocie odmowy nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1823/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...]., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [..], nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Decyzją tą na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto [...] własności części nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w tej dacie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 6983 m2, odpowiadającej aktualnie działce nr [...] o pow. 1574 m2, uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w – XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...] stanowiącej integralną część wydanej decyzji. W pisemnym uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.- dalej zwana ustawą komunalizacyjną) decydujące znaczenie dla nabycia mienia komunalnego ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego, istniejący w dniu wejścia w życie w/w ustawy; tj. w dniu 27 maja 1990 r. Niezbędne jest przy tym ustalenie, czy mienie podlegające komunalizacji należało w tej dacie do podmiotu wymienionego w art. 5 ust. 1 ustawy samorządowej. Jednak nawet ustalenie tej okoliczności nie przesądzi jeszcze – w ocenie Sądu I instancji - o komunalizacji, ponieważ ustawa ta w przypadkach określonych w art. 11 ust. 1 wyłącza możliwość komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa na podstawie art. 5 ust 1 – 3. Organy orzekające w sprawie komunalizacji z mocy prawa muszą więc badać, czy na dzień wejścia w życie ustawy samorządowej zaistniały zarówno przesłanki zawarte w art. 5 ust. 1, jak również, czy nie ma przeszkód do komunalizacji, określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Sąd I instancji wskazał ponadto, iż z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a w szczególności z karty inwentaryzacyjnej wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, a użytkownikiem [...] w [...]. Podniósł także, że przesłanki określone w art. 5 w/w ustawy muszą wystąpić łącznie, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka, aby mienie "należało" do jednostek wymienionych w tym przepisie. Sąd uznał zatem, iż wydane w sprawie decyzje organów administracyjnych, należy uznać za prawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasta [...] (zwane dalej Skarżącym) reprezentowane przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania; - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) przez błędne przyjęcie, że sporna nieruchomość nie podlegała komunalizacji z mocy prawa dlatego, że nie należała w dniu 27.05.1990 r. do jednostek wymienionych w tym przepisie, podczas gdy nieruchomość ta należała w w/w dacie do toap, gdyż I. w [...] nie posiadała decyzji o zarządzie nieruchomością; - art. 11 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 59 ust. 1, art. 14, art. 15 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o kinematografii (Dz. U. Nr 22, poz. 127 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość jest wyłączona z komunalizacji, gdyż służyła wykonywaniu zadań przez I. w [...], podczas gdy faktycznie nieruchomość nie służyła wykonywaniu tych zadań, a co za tym idzie nie była wyłączona z komunalizacji; - art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego tj; • czy i na jakiej podstawie i w jaki konkretny sposób .I. w [...]i władała nieruchomością i czy posiadała decyzję o zarządzie nieruchomością.; • czy faktycznie nieruchomość służyła wykonywaniu zadań przez w/w I., a w szczególności jakie konkretne zadania wynikające ze statutu wykonywane były na nieruchomości, która stanowiła działkę niezabudowaną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że nie została wyjaśniona okoliczność w przedmiocie władania i w oparciu o jaki dokument przez I. nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r. Strona skarżąca podniosła, iż wyjaśnienie tej kwestii jest konieczne do rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji nieruchomości w oparciu o uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 – Dz. U. z 1992 r. Nr 97 oraz uchwalone orzecznictwo. Skarżący podniósł także, że Sąd I instancji przyjął, iż przedmiotowa nieruchomość wyłączona jest spod komunalizacji na podstawie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, gdyż zdaniem Sądu służyła wykonywaniu zadań I. w [...], dla której organem założycielskim był minister właściwy do spraw kultury. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Miasto [...] – Prezydenta Miasta [...] – (zwane dalej Skarżącym), skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2007 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwaną dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada bowiem kompetencji do zmiany, uzupełnienia czy też sprecyzowania zarzutów skargi kasacyjnej i w związku z tym nawet jeśli doszło do naruszenia prawa, ale nie zostało to prawidłowo wskazane w skardze kasacyjnej, to nie może odnieść się do nich, chyba, że – jak już była mowa wyżej – naruszenia doprowadzają do nieważności postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w powołanym przepisie. Mając na uwadze powyższe, Sąd przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do podnoszonych w niej zarzutów. Na wstępie należy podkreślić, iż skarga Miasta [...] nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody z dnia [...]. są zgodne prawem. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. – dalej zwaną ustawą komunalizacyjną) mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego z dniem wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r., stało się mieniem właściwych gmin. Wyłączeniu spod komunalizacji podlegało mienie ogólnonarodowe (określone w art. 5 ust. 1 – 3 ustawy samorządowej), jeżeli służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej (art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy). W przedmiotowej sprawie Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej przez błędne – w jej ocenie - przyjęcie, że sporna nieruchomość nie podlegała komunalizacji z mocy prawa w związku z tym, iż w dniu 27.05.1990 r. nie należała do jednostek wymienionych w tym przepisie (rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego). Jednak z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego wynika, iż w dniu 27.05.1990 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, a jej użytkownikiem I. w [...]. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 oraz art. 14, 15 ust. 1 pkt 1 i 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o kinematografii przedsiębiorstwa państwowe prowadzące produkcję i opracowanie filmów oraz dystrybucję i rozprowadzania filmów stały się w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 1 września 1987 r. instytucjami filmowymi, dla których organem założycielskim jest minister właściwy do spraw kultury reprezentujący w tym zakresie Skarb Państwa. Podnoszona więc przez Skarżącą okoliczność, iż w/w Instytucja Filmowa nie posiadała decyzji o zarządzie nieruchomością nie może świadczyć o braku możliwości zastosowania w tym przypadku art. 11 ustawy komunalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił tym samym pogląd Sądu I instancji, iż przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej można zastosować jedynie w przypadku spełnienia się wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie. Ponieważ nie została spełniona przesłanka, aby mienie "należało" do wymienionych w w/w przepisie jednostek, przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej nie mógł znaleźć w przedmiotowej sprawie zastosowania. W rozpatrywanej skardze Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji także niewłaściwie zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy samorządowej przez błędne przyjęcie, że nieruchomość została wyłączona z komunalizacji, gdyż służyła wykonywaniu zadań przez I. w [...]. Z zarzutem Skarżącej nie można się jednak zgodzić. Zarówno bowiem z treści w/w przepisów ustawy komunalizacyjnej, jak i powszechnie przyjętej praktyki orzeczniczej wynika, że o wyłączeniu z komunalizacji określonego mienia decyduje faktyczny sposób wykorzystywania go w dniu 27.05.1990 r., chociażby nie miał on oparcia w tytule prawnym. Należy w tym miejscu także podkreślić, iż zakres pojęcia "służenie" wykonywaniu zadań publicznych jest znacznie szerszy niż pojęcie "należenie do" użyte w art. 5 ust. 1 – 3 w/w ustawy (tak TK w uchwale z 01.02.1994 r. sygn. akt W 12/92). Sąd orzekający w składzie niniejszym w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12.10.1998 r. sygn. akt I SA 372/98, że okoliczność, iż działalność Instytutu ma charakter kulturalny, w żadnym razie nie wyklucza uznania, iż posiadane przez ten Instytut mienie służy wykonywaniu zadań publicznych należących do Ministra właściwego do spraw kultury, bez względu na zadania własne gminy wynikające dla niej z odrębnych przepisów. Uznać należy więc, iż mieniem komunalnym nie stają się składniki mienia państwowego nie tylko wtedy gdy służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz władzy państwowej w sposób ścisły, ale także gdy służą np.- jak w rozpatrywanej sprawie - działalności kulturalnej. Również fakt, iż sporna nieruchomość, jak podnosi Skarżący, nie była zabudowana jest przy tym bez znaczenia. W sytuacji takiej powołanie się w skardze kasacyjnej na powyższe przepisy nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji. W przedmiotowej sprawie Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji także niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy podnosząc, iż okoliczność ta mogła stanowić naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy wskazując, jako podstawę prawną takiego stanu rzeczy, art. 7 kpa i art. 77 kpa. Stwierdzić jednak należy, iż wskazana przez Skarżącą podstawa prawna nie jest właściwa. Przedmiotowe przepisy mogą bowiem stanowić jedynie naruszenie prawa przez organy administracji publicznej. W skardze kasacyjnej Skarżący może natomiast podnieść jedynie zarzuty dotyczące postępowania Sądu I instancji, a to oznacza, że Skarżący mógłby postawić Sądowi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Należy jednak podkreślić, iż nawet wskazanie właściwej podstawy prawnej opisywanego zarzutu nie wpłynęłoby na rozstrzygnięcie Sądu II instancji. Zarzucony bowiem przez stronę skarżącą brak ustalenia na jakiej podstawie i w jaki konkretny sposób I. w [...] władała nieruchomością i czy faktycznie nieruchomość ta służyła wykonywaniu zadań przez w/w I. nie jest zasadny. Jak już bowiem wcześniej wskazano I. użytkowała przedmiotową nieruchomość na podstawie ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o kinematografii, dla której w dniu wejścia w życie w/w ustawy tj. 1 września 1987 r. organem założycielskim stał się minister właściwy do spraw kultury reprezentujący w tym zakresie Skarb Państwa. Należy także podnieść, iż ustalanie jakie konkretne zadania były wykonywane przez I. na użytkowanej nieruchomości nie było konieczne. Jak wynika bowiem z przedstawionego wcześniej poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego – podzielanego przez obecny skład tegoż Sądu - wystarczające jest ustalenie, iż była to działalność kulturalna. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 wzmiankowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.