II SA/Bd 1039/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 1 lutego 2007r. sprawy ze skargi T. i R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na wycinkę drzew 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących T. i R. G. kwotę 200 zł. ( dwieście ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 1039/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] 2006r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zawiesiło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L.: z dnia [...] 2003r.Nr [...], zezwalającej D. M. na wycięcie drzew wolnostojących, rosnących w B., w ilości 77 sztuk olch, 5 sztuk brzóz, 5 sztuk topoli, w terminie do 31 marca 2003r., -decyzji z dnia [...] 2004r. Nr [...], zezwalającej na wycięcie drzew wolnostojących, rosnących na gruntach w B., w ilości 113 sztuk olch, 2 sztuki wierzby, 27 sztuk topoli, w terminie do 31 marca 2004r. - decyzji z dnia [...] 2005r. Nr [...], zezwalającej na wycięcie z terenu działki 10/2, położonej w B. i działki 185 położonej w P., w ilości 142 sztuk drzew gatunku olcha, topola i wierzba, w terminie do 31 grudnia 2005r., do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego działki: nr [...], położonej w obrębie B., z działką nr [...], położoną w obrębie P. i ostatecznego ustalenia spornych granic nieruchomości, pomiędzy działkami: nr [...] w obrębie P. nr [...] we wsi B. i nr [...] we wsi M. T. i R. G. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanych rozstrzygnięć. Postanowieniu zarzucili rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez błędne ustalenie, że wznowione w dniu 23 października 2001r. oraz toczące się do chwili obecnej przed Wójtem Gminy L. postępowanie o rozgraniczenie działek [...] (obręb B.) i działki [...] (obręb P.) może stanowić zagadnienie wstępne przy orzekaniu w sprawie nieważności wydanych w nim decyzji, bez udziału skarżących jako właścicieli zadrzewionej nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę [...] (obecnie [...]). W uzasadnieniu wniosku T. i R. G. wskazali, że Wójt Gminy L. w dniu [...]2001r. wznowił postępowanie o rozgraniczenie działek [...] (obręb B.) z działką [...] (obręb P.), których granice są granicami wsi ustalonymi protokołem opisu granic z 29 marca 1983 i dotąd nie były kwestionowane. Wskazali, że jak wynika przebiegu wznowionego w 2001r. postępowania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. z urzędu znany był fakt, iż działka [...] w obrębie (wsi) B. nigdy nie posiadała bezpośredniej granicy z działką [...] w obrębie - wsi P. Natomiast przedmiotem tego postępowania było jedynie określenie granic działki [...] w ramach istniejącej działki [...] (obejmującej działki [...]). W tym postępowaniu rozgraniczeniowym nie doszło do określenia zewnętrznych granic działki [...] z działką [...]. Argumentowali, iż Wójtowi Gminy L. znana była data wznowienia postępowania o rozgraniczenie jak również fakt, że nie zostało ono zakończone, ale nie stanowiło to przeszkody w wydaniu w latach 2003 -2005 decyzji w sprawie wycinki drzew. Stwierdzili ponadto, iż wnioskodawcy postępowania o wycinkę drzew z ich nieruchomości znany był dokładnie przebieg granic wynikający z dokumentacji znajdującej się w zasobie geodezyjnym. Tym samym nie istnieje zatem żaden spór wynikający z potrzeby ustalania granic w oparciu o art. 30 pr. geod i kart, czyli przez rozgraniczenie. Natomiast postępowanie sądowe dotyczy przywrócenia stanu prawnego granic przez ich wznowienie w oparciu o art. 39 pr. geod. i kart., czyli tych granic, które zostały przez geodetę okazane wnioskodawcy wycinki drzew w czerwcu 2003r. W ocenie wnioskodawców skoro działka 186 jest jednocześnie działką graniczną obrębu i wsi P., działka [...] działką graniczną obrębu i wsi B., natomiast działka [...] jest działka graniczną obrębu i wsi M., których szczegółowy opis znajduje się w niekwestionowanym przez wydającego decyzje o wycince Wójta protokóle ich opisu, to ustalenie organu, iż przeszkodą w orzekaniu w sprawie nieważności decyzji o wycince drzew z ich nieruchomości gruntowej (położonej o obrębie i wsi B. i M.) przez jej wnioskodawcę, będącego właścicielem nieruchomości pokrytej wodą stojącą, znajdującą się w innym obrębie i wsi niż B. i M., pozostaje w sprzeczności z logicznym wnioskowaniem. Postanowieniem z dnia [...] 2006r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i 4 i art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r, Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ustalenie przebiegu granic jest w niniejszym postępowaniu zagadnieniem kluczowym. Zgodnie bowiem z art. 7 kpa wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie indywidualnej jest możliwe tylko wtedy, gdy organ administracji publicznej w toku postępowania podejmie wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zatem argumentacja strony, iż Wójt Gminy L., mając identyczny stan prawny, rozpatrzył wniosek o zezwolenie na wycinkę drzew i wydał stosowną decyzję administracyjną w sprawie, nie zawieszając prowadzonego postępowania, nie stanowi przesłanki wystarczającej do wydania orzeczenia w tym zakresie. Tym samym dla dokonania prawidłowej oceny, czy doszło do naruszenia prawa własności i czy decyzje Wójta Gminy L., legalizujące wycinkę drzew nad jeziorem L. są zgodne z obowiązującymi przepisami, konieczne jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości i linii brzegowej wyżej wymienionego jeziora. Powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa., organ wyjaśnił, iż zawiesza się postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ administracji lub sąd, natomiast rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji przez organ. Taka sytuacja zdaniem SKO ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ wskazał, iż w dniu 15 kwietnia 2005r., w Powiatowym Ośrodku Geodezyjnym i Kartograficznym w T. zgłoszona została na zlecenie Sądu praca geodezyjna, której celem jest ustalenie granic pomiędzy działką nr [...] obrębu P., a działkami nr [...], we wsi B. i nr [...], we wsi M. Postępowanie w tej sprawie nadal jest prowadzone i od jego zakończenia zależy ostateczna ocena dokonanych czynności. Na powyższe rozstrzygniecie T. i R. G. złożyli skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 7 kpa przez ich nie zastosowanie w nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności, do którego istoty należy ustalenie, czy kwestionowane decyzje wydane właścicielowi nieruchomości pokrytej w całości wodą stojącą jeziora w innej wsi i obrębie P. i działki gruntowej Nr [...] we wsi i obrębie B. są dotknięte jedną w wad nieważności, czyli nie rozpoznanie istoty sprawy. Ponadto w ocenie skarżących doszło do naruszenia art. 2 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez jego nie zastosowanie do oceny prawa własności skarżących i uprawnionego z kwestionowanych decyzji do części ich nieruchomości położonych w innych wsiach. Skarżący wysunęli także zarzut naruszenia przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego w szczególności art. 7 ust 1 pkt 6 przez jego nie zastosowanie do oceny granic wsi P. stanowiącej opis działki Nr [...] jako pokrytej wodą stojącą jeziora, oraz 4. art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 21 ust 1 przez jego nie zastosowanie do oceny użytków leśnych i wodnych znajdujących się we własności skarżących i uprawnionego do wycinki w świetle § 67 pkt 2 i 6 oraz § 68 pkt 2 i pkt 4 ppkt 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Za naruszenie art. 5 ust 1 pkt 2 i art. 6 ust 1 pkt 3, 6 i 11 ustawy o lasach skarżący uznali nie zastosowanie tych przepisów do oceny istnienia lasów wyłącznie na części nieruchomości skarżących, objętych planem urządzenia lasów. Według skarżących naruszenie art. 19 ust 1 ustawy o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych w związku z art. 136 kpa polegało na zaniechaniu oceny zaoferowanych przez stronę dowodów uzupełniających, a art. 19 ust 2 i 3 niniejszej ustawy w związku z art. 76 kpa przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów urzędowych świadczących o prawie własności gruntu. Ponadto zarzucili również naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niebagatelne znaczenie odgrywa prawidłowe określenie jej zakresu przedmiotowego. Jak wynika bowiem z treści akt sprawy przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane w trakcie trwania postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności trzech decyzji Wójta Gminy L. zezwalających na wycięcie drzew. Ocena legalności tego postanowienia obejmuje jedynie zagadnienia proceduralne dotyczące zastosowania przez organ orzekający instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego. Normujący tę kwestię przepis art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sprawą zasadniczą dla oceny wniosku była kwestia dotycząca wyjaśnienia pojęcia "zagadnienia wstępnego". W literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której "wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, C.H.Beck, Warszawa 2003, str. 429). Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Mając na uwadze wyżej zaprezentowane wyjaśnienie pojęcia zagadnienia wstępnego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie występuje określona w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. W ocenie organu orzekającego w sprawie, wobec zarzutu wydania przez Wójta Gminy L. trzech decyzji zezwalających na wycięcie drzew osobie, która nie była uprawnionego do wystąpienia z takim wnioskiem, zagadnieniem wstępnym w przedmiotowym postępowaniu jest ustalenie granic działek objętych decyzjami o pozwoleniu na wycięcie drzew. Granice te są bowiem sporne, a ich ustalenie nastąpi w dwóch toczących się obecnie postępowaniach. Pierwszym z nich- jak można jedynie domniemywać z treści pism złożonych przez skarżących, gdyż brak w aktach administracyjnych jakiegokolwiek dowodu na tę okoliczność – jest postępowanie o wznowienie zakończonego w 1986r. postępowania o rozgraniczenie. Dokonując z urzędu zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. organ tym samym przyjął, że decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym stanowi w istocie rzeczy zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpoznanie sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności trzech decyzji o pozwoleniu na wycięcie drzew. Konsekwencją zasady prawomocności jest to, że ostateczne decyzje administracyjne tak długo pozostają w obrocie prawnym wiążąc strony i inne organy, jak długo we właściwym trybie przewidzianym przez prawo nie zostaną uchylone bądź zmienione. Przyjmując zatem, że zagadnienie wstępne to takie zagadnienie, które nie było wcześniej prawomocnie rozstrzygnięte należy mieć na względzie prawomocne rozstrzygnięcie tej kwestii w ramach "zwykłego" trybu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że określone zagadnienie mające nawet istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy nie będzie miało charakteru zagadnienia wstępnego, jeżeli w tym przedmiocie funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna wydana w zwykłym trybie, mimo, iż w odniesieniu do tej decyzji zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne /stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania/ zmierzające w efekcie do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, a toczące się postępowanie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych nie zostało prawomocnie zakończone.(por.wyrok WSA w Bydgoszczy z 14.03.2006r. I SA/Bd 762/05 opubl.ONSAiWSA 2006/6/172). Rozpoznając sprawę o wznowienie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia organ orzekający w tej sprawie nie rozstrzyga zatem zagadnienia wstępnego w podanym wyżej rozumieniu, lecz wyłącznie bada, czy zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania. Samo więc wszczęcie przed Wójtem Gminy L. postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania o rozgraniczenie nie powoduje wstrzymania wykonania tej decyzji. Natomiast prawomocne orzeczenie o uchyleniu lub nieważności tej decyzji stanowi odrębną przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Odmienna interpretacja całkowicie podważałaby treść i sens istnienia cyt. przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że drugim postępowaniem, którego przedmiotem jest zagadnienie wstępne występujące w niniejszej sprawie jest postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym w T. w sprawie [...] o przywrócenie granic. Jak wynika z postanowienia wydanego w tej sprawie przez Sąd w dniu 28 stycznia 2005r. w postępowaniu dopuszczony został dowód z opinii biegłego na okoliczność ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami [...] należącymi do skarżących, a działką nr [...] stanowiącą własność D. M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przyjęło, że postępowanie przed Sądem Rejonowym w T. dotyczy wszystkich działek objętych pozwoleniami i zawiesiło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności trzech decyzji nie wyjaśniając uprzednio, czy rzeczywiście przesłanka do zawieszenia postępowania na skutek pojawienia się zagadnienia wstępnego rozstrzyganego w postępowaniu sądowym występuje w stosunku do wszystkich decyzji. Należy bowiem mieć na względzie, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności są trzy ostateczne decyzję. Orzeczenia te są od siebie niezależne, co ma ten skutek, że podlegają one odrębnej ocenie co do zaistnienia podstaw stwierdzenia ich nieważności. Zatem co do każdej z decyzji ostatecznych będących przedmiotem postępowania zachodzi konieczność odrębnego badania, czy orzeczenie Sądu w przedmiocie przywrócenia granic ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia legalności każdej z decyzji o pozwoleniu na wycięcie drzew i czy w związku z tym orzeczenie Sądu może być uznane za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. w odniesieniu do każdej z tych decyzji. Kwestia ta powinna być wyjaśniona przy ponownym rozstrzyganiu o zawieszeniu postępowania. Stąd też, nie wdając się w ocenę zasadności pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że dokonana przez organ ocena, prowadząca do uznania, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest prawidłowa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 i 209 p.p.s.a.