II SA/Gl 414/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2007 r. sprawy ze skargi D. S.-W. oraz Tadeusza W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia [...]r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Umową zawartą w dniu [...]r. (Rep. A nr [...]), T.W. i D. S-W. na rzecz M. W. darowizny nieruchomości, oznaczonych jako działki nr A, B, C – w całości oraz udziału 1/3 we współwłasności działki nr D, objętych księgą wieczystą KW Nr [...]. W dniu [...]r. Burmistrz C. powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty tytułem wzrostu wartości zbytych nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C.. Następnie decyzją podjętą w dniu [...]r. nr [...] organ I instancji orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości [...]zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miejskiej w C. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...]r.). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wyceny przedmiotowej nieruchomości dokonał uprawniony rzeczoznawca majątkowy. Z wykonanego operatu szacunkowego z dnia [...]r. oraz jego aktualizacji z dnia [...]r., dokonanej w związku ze zmianą stanu prawnego, wynika że wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość przekwalifikowanego terenu wzrosła o kwotę [...]zł. Zdaniem organu, znowelizowana ustawa – w brzmieniu obowiązującym od dnia [...]r., jednoznacznie rozszerzyła pojęcie zbycia nieruchomości w stosunku do jej pierwotnego brzmienia, w świetle którego pobieranie opłaty jednorazowej dotyczyło tylko sprzedaży nieruchomości. W odwołaniu od decyzji D. S-W. i T. W. wnieśli o jej uchylenie z powodu bezzasadnego naliczenia opłaty. Odwołujący się zarzucili, iż z tytułu przekazania siostrze nieruchomości nie uzyskali żadnego przychodu. Ich zdaniem, organ I instancji dokonał niekorzystnej dla nich wykładni art. 37 powołanej ustawy, a z powodu opóźnionego wszczęcia postępowania, bo po 6 miesiącach od powzięcia wiadomości o darowiźnie oraz jego przewlekłości i bezpodstawnego odrzucenia pierwszego opracowanego operatu, doszło do naruszenia prawa. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie zachodziły podstawy prawne do ustalenia opłaty jednorazowej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wyceny nieruchomości należało zaś przyjąć przeznaczenie wg nowego planu miejscowego i przeznaczenie sprzed uchwalenia tego planu zgodnie z art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem wg faktycznego sposobu użytkowania. Stąd też w ocenie organu, za prawidłowo sporządzony należało uznać operat szacunkowy rzeczoznawcy A. G. z dnia [...]r., w którym przyjęto do wyceny wartość nieruchomości sprzed uchwalenia planu wg faktycznego sposobu jej użytkowania, tj. jako nieruchomości rolnej. Natomiast opracowany poprzedni operat z dnia [...]r., w którym wykazano, iż nie nastąpił przyrost wartości nieruchomości w porównaniu z zapisami studium, nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia z powodu naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdy zaś idzie o zapisy uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy wyjaśnił, iż działki nr B i C, położone są w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem 4Zo – Tereny zielone otwarte, działka nr A – w jednostce 5MJ – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast działka nr D – położona jest w trzech jednostkach, oznaczonych symbolami 4Zo, 5MJ oraz KD1x1 – droga gminna. Stąd też rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia [...]r. ustalił wartość nieruchomości po zmianie planu na kwotę [...]zł, a przed jego uchwaleniem na kwotę [...]zł (wg faktycznego rolniczego wykorzystania). Zatem wzrost wartości nieruchomości wynosił [...]zł, co przy stawce 30 %, daje kwotę [...]zł opłaty jednorazowej. Wreszcie, odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania, organ odwoławczy wskazał, iż kwestia ta nie miała znaczenia jako, że gmina ma prawo dochodzenia roszczeń przez okres 5 lat od uchwalenia planu. Z tych też względów odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego D. S-W. i T. W. ponowili zarzuty, zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji co do przewlekłości postępowania oraz nieuwzględnienia operatu z dnia [...]r., sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu darowizny i wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący zaakcentowali, że z racji zawarcia umowy darowizny nieruchomości rodzinnej na rzecz siostry T. W., nie osiągnęli żadnego przychodu. Stąd też brak było podstaw prawnych do naliczenia opłaty jednorazowej w świetle art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis nakazuje ustalenie wartości nieruchomości na dzień jej sprzedaży, a takiej umowy nie zawarto w niniejszej sprawie. Tymczasem organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do powyższej kwestii, a mianowicie faktu zawarcia umowy darowizny, a nie sprzedaży. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, wyjaśniając że aczkolwiek ustawodawca posłużył się w treści art. 37 ust. 1 ustawy pojęciem "sprzedaż", to jednak w świetle art. 36 ust. 4 ustawy, mowa jest o zbyciu nieruchomości. Wreszcie zgodnie z art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez zbycie nieruchomości należy rozumieć każde jej przeniesienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Decyzje organów obydwu instancji zapadły bowiem w wyniku błędnej wykładni art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z mocy art. 36 ust. 4 powołanej ustawy – w brzmieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. – jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei przepis art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy stanowi, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Spór w niniejszej sprawie dotyczy przede wszystkim kwestii, czy pod pojęciem zbycia nieruchomości na użytek określenia tzw. renty (opłaty) planistycznej, należy rozumieć wyłącznie zawarcie umowy sprzedaży, czy też chodzi także o przeniesienie nieruchomości pod tytułem nieodpłatnym, a więc darowizny, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zawarcie przez skarżących umowy darowizny nastąpiło zaś po nowelizacji art. 36 ust. 4 cyt. ustawy, polegającej na zastąpieniu dotychczasowego określenia "sprzedaje" – słowem "zbywa". Zauważyć jednak przyjdzie, iż ustawodawca nie dokonał równocześnie nowelizacji art. 37 ust. 1 ustawy, który to przepis w dalszym ciągu nakazuje ustalenie wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4, na dzień sprzedaży nieruchomości. Stąd też w pierwszym rzędzie stwierdzić przyjdzie, że z uwagi na niejednolitą terminologię, którą posługuje się ustawodawca, nie jest możliwa wykładnia przepisu art. 36 ust. 4 ustawy, przy posłużeniu się dyrektywą językową, a więc literalną wykładnią prawa. Podobnie, wykładnia historyczna nie pozwala na jednoznaczną interpretację pojęcia "zbycia nieruchomości" na użytek ustalenia opłaty planistycznej. Wbrew stanowisku organu I instancji, który to pogląd zaakceptowano w odpowiedzi na skargę, brak też podstaw prawnych, aby w tym zakresie stosować definicję legalną z art. 4 pkt 3 b) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zdefiniowanie w tej ustawie pojęcia "zbycie nieruchomości" nastąpiło wyłącznie na użytek tejże ustawy, zaś przepis art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazuje stosowanie przepisów o gospodarce nieruchomościami jedynie w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 376/06 (niepubl.), dokonując wykładni przepisu art. 36 ust. 4 ustawy należy mieć na uwadze, iż proces wykładni prawa realizowany jest poprzez stosowanie odpowiednich dyrektyw interpretacyjnych. Najczęściej wymienia się trzy podstawowe grupy dyrektyw – językowe, systemowe i funkcjonalne. Odpowiadają im trzy rodzaje wykładni prawa: językowa, systemowa i celowościowa (funkcjonalna). Punktem wyjścia wykładni powinien być niewątpliwie tekst prawny, poprzez który prawodawca przekazuje adresatom normy postępowania. W procesie stosowania prawa należy zatem w pierwszej kolejności dokonywać wykładni językowej przepisu (w granicach sensu danych słów), uzupełnionej jednak wykładnią celowościową i systemową. Ustawodawca w art. 36 ust. 4 ustawy posłużył się terminem "zbywa". Termin ten nie został w ustawie zdefiniowany. Brak jest również legalnej definicji tego pojęcia w innych, obowiązujących przepisach prawa. W ocenie Sądu pod zakres pojęciowy sformułowania "zbywa", wchodzą wszystkie przypadki, w których dotychczasowy właściciel wyzbywa się przysługującego mu prawa na rzecz innej osoby w drodze czynności cywilnoprawnej. Tak więc w zakresie tego pojęcia mieści się również skutecznie dokonana darowizna, gdyż w istocie prowadzi ona do wyzbycia się prawa własności na rzecz obdarowanego. W rozpatrywanej sprawie nie można jednak rozumieć znaczenia pojęcia "zbywa", w oderwaniu od charakteru i celu wprowadzenia przez ustawodawcę instytucji określanej w doktrynie mianem renty planistycznej. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta ustala i pobiera od właściciela lub użytkownika wieczystego rentę planistyczną tylko w razie wzrostu wartości zbywanej nieruchomości. Logiczny więc staje się wniosek, iż ustawodawca wiąże skutek, o którym mowa w omawianym przepisie z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Analizując instytucję renty planistycznej w postaci jednorazowej opłaty, nie można tracić z pola widzenia, że jeżeli z powodu uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne zbycie nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy, uzyskanie dodatkowych korzyści. Natomiast w razie przeniesienia własności nieruchomości objętej planem, dokonanego na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, do skutku, o którym mowa, nie dochodzi. Co prawda, również w takim wypadku właściciel bądź użytkownik wieczysty wyzbywa się swego prawa i to kosztem swego majątku, ale przez świadczenie nieodpłatne, nieekwiwalentne. Tak więc nie uzyskuje on jakiegokolwiek przysporzenia majątkowego, tym bardziej nie zyskuje on w stosunku do sytuacji sprzed daty uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. Skoro zaś wyzbyciu się prawa w tej formie nie towarzyszy jednocześnie przysporzenie majątku (uzyskanie korzyści), to brak jest argumentów mogących przemawiać za tym, by wolą ustawodawcy było obciążenie zbywcy nieruchomości opłatą na rzecz gminy. Należy bowiem uwzględnić, że podstawą do pobrania opłaty nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu, ale zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Prowadzi to do wniosku, iż użyty przez ustawodawcę w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin prawny "zbycie nieruchomości" nie może obejmować przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze umowy darowizny. W powyższym zakresie skład orzekający podzielił pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 roku, OPK 16/00 (ONSA z 2001 roku nr 2, poz. 64). Okoliczność, że uchwała ta podjęta została na gruncie wówczas obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, nie pozbawia aktualności wyrażonych w niej poglądów, albowiem konstrukcja analizowanych przepisów i instytucja renty planistycznej w obecnie obowiązującej ustawie opiera się na niemalże identycznych przesłankach. Wskazywana przez organ odwoławczy nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastępująca pierwotne użycie terminu "sprzedaż" terminem "zbycie" o tyle ma znaczenie, że przed wejściem w życie tej noweli zbędne byłoby dokonywanie innej, aniżeli językowa wykładni przepisu art. 36 ust. 4 ustawy. W ocenie Sądu celem wprowadzonej zmiany było objęcie obowiązkiem renty planistycznej również innych, aniżeli sprzedaż przypadków zbycia nieruchomości w wyniku których nastąpiło przysporzenie po stronie zbywającego – jednak nie tych, w wyniku których zbycie następuje nieodpłatnie. Powyższe stanowisko znajduje swoje oparcie również z brzmienia przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie zgodnie z tym przepisem, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. W przypadku darowizny nie dochodzi do sprzedaży, tak więc nie jest możliwym ustalenie dnia, na który powinna być ustalona wysokość tej opłaty, a co za tym idzie nie jest możliwe ustalenie samej opłaty. W ocenie Sądu, wykładnia językowa art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – uzupełniona wykładnią celowościową – prowadzi do wniosku, iż na gruncie tego przepisu pojęcie "zbycie" musi zostać zawężone wyłącznie do odpłatnego przeniesienia prawa własności w drodze czynności prawnej i brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, aby pojęciem tym obejmować przypadki, gdy czynność taka została dokonana pod tytułem darmym, co ma miejsce w przypadku darowizny. Wykładnia przeciwna pozostawałaby w sprzeczności z niewątpliwym celem tego uregulowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychylił się do stanowiska, zaprezentowanego w wyżej powołanym wyroku w sprawie II SA/Gl 376/06. Dodać też należy, iż w razie objęcia przypadkiem zbycia nieruchomości również umowy darowizny, w sytuacji odwrotnej, a więc obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą właściciel (użytkownik wieczysty), który dokonałby darowizny nieruchomości o obniżonej wartości, uprawniony byłby do żądania od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości (art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W obydwu przypadkach ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem "zbywa nieruchomość", z tym że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, zarówno wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Nadto, w obydwu przypadkach ustawodawca dokonał identycznych zabiegów nowelizacyjnych, zastępując pierwotne określenie "sprzedaje" – pojęciem "zbywa". Nie sposób jednak wyobrazić sobie, aby dokonanie darowizny mogło prowadzić do powstania jakiejkolwiek szkody, chociaż niewątpliwie właściciel (użytkownik wieczysty) zbywa nieruchomość o niższej wartości wskutek uchwalenia planu miejscowego. Stad też reguły wykładni systemowej wewnętrznej prowadzą do wniosku, iż użyte w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy, pojęcie zbycia nieruchomości, nie obejmuje przypadku zawarcia umowy darowizny, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżących o ich zasądzenie (art. 210 powołanej ustawy). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Aczkolwiek dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia pozostałe zarzuty skarżących, wskazać jednak przyjdzie, iż przewlekłość postępowania nie miała wpływu na wynik sprawy. Jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, przepis art. 37 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego brzmienie nie uległo nowelizacji, nakazuje uwzględnienie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu na użytek renty planistycznej. Zapisy studium nie mogą zatem stanowić podstawy wyceny nieruchomości w toku postępowania. Wskazać też przyjdzie na skutki prawne wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 63 ust. 3 tej ustawy). Jednakże niezależnie od powyższej argumentacji co do braku podstaw do określenia renty planistycznej w razie zawarcia umowy darowizny nieruchomości, należy wyrazić wątpliwości co do wykazania wzrostu wartości nieruchomości, stanowiących działki nr B, C i część działki nr D. Teren ten faktycznie był wykorzystywany do celów rolnych, zaś w planie miejscowym został przeznaczony pod tereny zielone otwarte, na których istnieje możliwość prowadzenia upraw polowych i ogrodniczych – przy zakazie realizacji obiektów budowlanych z wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej obsługującej obszary zabudowane. Kwestia ta jednak nie ma już znaczenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy w świetle powyższych rozważań.