III SA/Kr 211/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie: NSA Grażyna Danielec WSA Dorota Dąbek Protokolant: Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2007 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. Oddział w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego skargę oddala. Decyzją z dnia [...] 2005 roku Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. Oddział w [...] od decyzji z dnia [...] 2005r. wydanej przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i naliczającej wysokość opłaty z tego tytułu w kwocie 720 zł płatnej corocznie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że spółka [...] S.A. odwołała się od decyzji organu l instancji w części dotyczącej opłaty za zajęcie pasa drogowego podnosząc, że wyliczenie opłaty nie budzi wątpliwości, natomiast -zdaniem odwołującego się - wykładnia gramatyczna art. 40 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że opłata za zajęcie pasa drogowego jest opłatą jednorazową i nie ma charakteru opłaty corocznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę uznało, że brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania, albowiem zgodnie z treścią art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych "opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4 (prowadzenie robót w pasie drogowym oraz zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 - 3), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". Zdaniem tego organu - przepis w przytoczonym brzmieniu rozstrzyga dotychczasowe wątpliwości w kwestii okresu, za jaki płatna jest opłata za zajęcie pasa drogowego, jednoznacznie wskazując, że jest to opłata coroczna. W skardze [...] S.A. zarzuciła naruszenie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997r, Nr 115, poz. 741 z późn. zm.), który to przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz naruszenie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych przez błędną jego interpretację i wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji lub o jej uchylenie. W szczególności skarga podtrzymuje stanowisko zawarte w odwołaniu, że przepis ustawy o drogach publicznych mówi o jednorazowej rocznej opłacie za zajęcie pasa drogowego i brak jest ustawowej regulacji w zakresie ustalania i poboru opłaty w kolejnych latach. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i podniósł, że skarżący wystąpił z wnioskiem do zarządcy drogi na podstawie ustawy o drogach publicznych, a nie do starosty w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p. p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie jest uzasadniona. W przedmiotowej sprawie sporna pomiędzy stronami pozostaje interpretacja art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2086), a konkretnie czy przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ decyzji określającej opłatę za zajęcie pasa drogowego przy jednoczesnym zobowiązaniu wnioskujących podmiotów do uiszczania jej co roku. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w wypadku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres dłuższy niż jeden rok roczna stawka opłaty, o jakiej mowa w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę do wyliczenia opłat za rok bieżący i kolejne lata, na jakie wydawane jest zezwolenie. Zdaniem strony skarżącej opłata, o której mowa w art. 40 ust. 5 jest opłatą jednorazową, a określenie "roczna stawka opłaty" nie oznacza, że chodzi tu o opłatę ponoszoną corocznie. Roczna stawka opłaty jest jedynie elementem sposobu ustalania opłaty. Należy zauważyć, że organ l instancji wydał decyzję w stanie prawnym, który budził pewne wątpliwości, co do interpretacji art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, nie mniej jednak zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana już pod rządem innego, jednoznacznego brzmienia tego przepisu ustalonego przez ustawę z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 179, poz. 1486). Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie podziela stanowiska strony skarżącej, a podziela w pełni stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2005r., sygn. akt III SA/Łd 259/05, opubł. POP 2006/1/21 oraz LEX nr 173933, a wskazujące, że art. 40 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004, Nr 204, poz. 2086) stanowi podstawę do wydania kolejnych decyzji o zajęciu pasa drogowego i ustaleniu opłaty za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym z przyczyn następujących. Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2086) w brzmieniu obowiązującym zarówno na dzień wydania decyzji przez organ l instancji, jak i na dzień wydania zaskarżonej decyzji - "1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. 4. (...) 5. (...) 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. 7. Minister właściwy do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, ustala dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200zł). 8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200zł. (...) 11. Opłatę, o której mowa w ust. 3, nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego. (...) Przepis art. 40 w ust. 4, 5 i 13 w dniu wydania decyzji przez organ l instancji miał brzmienie: "4. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. 5. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego." "13. Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna." Natomiast w dniu wydania decyzji przez organ II instancji brzmienie ust. 4, ust. 5 i ust. 13 zostało ustalone przez ustawę z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 179, poz. 1486), która weszła w życie w dniu 4 października 2005r. - w sposób następujący: "4. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. 5. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim." "13. Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a. 13a. Opłatę roczną, o której mowa w ust. 5, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust 13, a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok." Zdaniem Sądu - art. 40 ust. 5 cyt. ustawy stanowi podstawę do wydania kolejnej decyzji o zajęciu pasa drogowego i ustalenia opłaty za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Wynika to zarówno z treści art. 40 ust. 5 ustawy w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ l instancji, jak i na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak i analizy całego art. 40 tej ustawy. Należy mieć na względzie fakt, że na skutek wątpliwości powstałych na tle interpretacji tego przepisu ("Rzeczpospolita" z 4 sierpnia 2005r. - Robert Suwaj "Stawka roczna nie oznacza opłat co rok", "Rzeczpospolita" z 5 sierpnia 2005r. - Mikołaj Brył "Stawka roczna płacona co rok") - ustawodawca w ustawie z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486) doprecyzował treść art. 40 ust. 5 cyt. ustawy o drogach. Zmiana tej ustawy i wyraźne sprecyzowanie woli ustawodawcy zarówno w art. 40 ust. 5 jak i w art. 40 ust. 13a świadczy o tym, iż ustawodawca od momentu wprowadzenia w życie ustawy z dnia 9 grudnia 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) miał na celu wprowadzenie opłat corocznych w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt. 2 art. 40 tej ustawy i tak należy w związku z tym interpretować treść art. 40 ust. 5 tej ustawy obowiązującej już w dacie wydania decyzji przez organ l instancji. Należy zaznaczyć, że w wyroku z dnia 1 lipca 2005r. sygn. akt OSK 1574/04 (nie publikowanym) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wskazówką interpretacyjną może być przepis prawa, który wszedł w życie 9 miesięcy po wydaniu zaskarżonej decyzji. A zatem, skoro nawet w braku przepisu należy kierować się treścią przepisu, który wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, to tym bardziej treścią takiego przepisu jako wskazówką interpretacyjną należy kierować się w przypadku doprecyzowania przez ustawodawcę przepisu dotychczas obowiązującego, którego treść budziła wątpliwości interpretacyjne w chwili wydania decyzji przez organ l instancji. Z argumentami skarżącego - zdaniem Sądu - nie można się zgodzić także z tego względu, że ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486) nie zawiera przepisów intertemporalnych, a zatem należy ją stosować od dnia wejścia w życie -od dnia 4 października 2005r. również w sprawach wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną. Skoro więc zaskarżona decyzja ostateczna została wydana w dniu [...] 2005r., a więc po wejściu w życie przepisów jednoznacznie wskazujących na charakter spornej opłaty jako opłaty corocznej - Wojewódzki Sąd Administracyjny Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego bądź prawa procesowego, a przeto na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.