II SA/Gd 821/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 października 2004 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 września 2004 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Na podstawie art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego 1 Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz.1071, art. 98,ust.4,art. 146,ust.3, art.148,ust.1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami / t.j.Dz. U. z 2000 r. Nr 46,poz. 543. 177, Nr 91, poz. oraz uchwały Rady Miasta z dnia 28 grudnia 2000r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych podziałem Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 1 września 2004r. nr [...] ustalił dla właściciela P. B. A sp. z o. o. opłatę adiacencką w kwocie: 2.202,30 zł /słownie: dwa tysiące dwieście dwa złote 30/100/, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej podziałem, położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej przed podziałem działkę nr [...] o łącznej powierzchni 2.567 m2, o wartości: 295.744,00 zł /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć tysięcy siedemset czterdzieści cztery złote / oraz po podziale działki od nr [...] do nr [...] o wartości: 303.085,00 zł /słownie: trzysta trzy tysiące osiemdziesiąt pięć złotych/; obciążył właściciela P.B. A sp. z o. o. kwotą: 2.202,30 zł . W uzasadnieniu podał, iż na wniosek właściciela P. B. A sp. z o. o. podzielono nieruchomość gruntową położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 2.567 m2 Prezydent Miasta ostateczną decyzją Nr [...] z dnia 14.01.2004r. zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki od nr [...] do nr [...]. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 28.12.2000 r., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości, Prezydent Miasta jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Według operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 18.06.2004 roku na zlecenie Gminy przez rzeczoznawcę majątkowego G. K., wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła 295.744,00 złotych, natomiast po dokonaniu podziału wartość nieruchomości, na którą składają się działki od nr [...] do nr [...] wynosi 303.085,00 zł. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości nie uwzględniono działki nr [...], która jako przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod poszerzenie drogi publicznej gminnej, przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasta. Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował zatem wzrost wartości nieruchomości o 7.431,00 złotych. Zgodnie z powołaną uchwałą stawka opłaty adiacenckiej wynosi 30% wzrostu wartości, czyli w przedmiotowej sprawie 2.202,30 zł. W odwołaniu Przedsiębiorstwo Budowlane A sp. z o.o. zarzuciła, że dokonywanie wyceny działek dla potrzeb niniejszego postępowania nie ma nic wspólnego z rzekomym wzrostem wartości rynkowej powstałych w wyniku podziału działek. Na nieruchomości zostały wybudowane budynki mieszkalne w celu sprzedaży odrębnego prawa własności znajdujących się w nich lokali. Ceny transakcyjne z nabywcami lokali zostały ustalone przed wystąpieniem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. W rzeczywistości w obrocie rynkowym wartość 1 m2 działki zabudowanej budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi w ogóle nie jest związana z jej powierzchnią. Decyzją z dnia 18 października 2004r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 06 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r.) i art. 98a ust. 1 , ust. 3 ustawy z dnia 21 08 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. Nr 46 poz. 543 z 2000r. z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu odwołania organ odwoławczy podał m.in. że rzeczoznawca majątkowy stosując przy szacowaniu gruntu podejście porównawcze metodą skorygowanej ceny średniej uwzględnił popyt na działki ze szczegółowym wskazaniem w operacie ich powierzchni. W konkluzji uznał, że powierzchnia działek ma niewątpliwy wpływ na popyt a co się z tym wiąże i cenę. Wyjaśnił, że powierzchnia działki gruntu wydzielonej pod poszerzenie drogi nie była uwzględniana do ustalenia wartości nieruchomości przed i po jej podziale. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucono naruszenie prawa w tym art.98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezpodstawne uznanie zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy dokonany podział przedmiotowej nieruchomości nie spowodował jakiegokolwiek wzrostu jej wartości i wniósł o uchylenie decyzji obydwu organów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zaskarżona decyzja pomija stan faktyczny w sprawie opierając się na operacie szacunkowym, który również stanu tego nie uwzględnia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę na decyzję administracyjną nie jest związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodności z prawem, władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż w świetle art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji wójt, burmistrz albo prezydent mógł ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość; co istotne stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustalała rada miasta w drodze uchwały w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości. Z kolei do wyceny nieruchomości, mającej na celu określenie wartości rynkowej zobligowani zostali rzeczoznawcy majątkowi; sama opinia o wartości nieruchomości winna była być sporządzona na piśmie w formie operatu szacunkowego. Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 151 ust. 1 w/w aktu normatywnego wartość rynkową nieruchomości stanowiła jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu określonych warunków. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, były uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonywało się zaś przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Podejście porównawcze polegało na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości korygowało się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustalało z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Co istotne, podejście porównawcze można było stosować, jeżeli znane były ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości zastrzeżono dla rzeczoznawcy majątkowego, który zobligowany był uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Ustawa przyznawała również przy szacowaniu nieruchomości wykorzystanie wszelkich dostępnych danych o nieruchomościach, zawartych w szczególności w: 1) księgach wieczystych, 2) katastrze nieruchomości, 3) ewidencji sieci uzbrojenia terenu, 4) tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169, 5) planach miejscowych, 6) wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe, 7) umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także do wyciągów z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru. Szczegółowe kwestie dotyczące metod wyceny wartości nieruchomości określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). W § 5 ust. 1 przedmiotowego aktu normatywnego wskazano, iż przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen; w podejściu porównawczym stosować należało metodę porównywania parami albo metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie korygowania ceny średniej- zastosowanej w omawianej sprawie -do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy tych nieruchomości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, iż w operacie szacunkowym sporządzonym dla nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] wartość rynkową gruntu oszacowano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody skorygowania ceny średniej. O ile dokonane porównanie grupy nieruchomości reprezentatywnych dla miejscowego rynku z uwzględnieniem m.in. działek większych i mniejszych obszarowo- niezabudowanych jest zasadne przy ustalaniu wartości nieruchomości przed podziałem to zupełnie niezrozumiałe jest pozostanie w stanie faktycznym sprawy, przy tym kryterium w zakresie ustalania wartości działek po podziale. Zauważyć wszakże należy, że podział działek nastąpił w związku z zabudowaniem ich budynkami wielomieszkaniowymi zaś sprzedaż obejmuje nie działki gruntu a wyodrębnione lokale wraz z odpowiadającym powierzchni lokali odpowiednim udziale we własności gruntu. Uznać należy, że operat w tym zakresie nie spełnia wymogu określonego w ust..4 § 5 powołanego wyżej rozporządzenia, który nakazuje uwzględnienie w dokonywanym porównaniu co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W operacie szacunkowym na podstawie, którego ustalono opłatę adiacencką w ogóle brak materiału porównawczego dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale. Za całkowicie nietrafny na gruncie obowiązujących przepisów uznać należy pogląd organu odwoławczego uznający prawidłowość operatu w zakresie ustalenia wartości działek po podziale w oparciu o podaną przez rzeczoznawcę wartość niezabudowanych nieruchomości gruntowych ze względu na ich powierzchnię bez jakiegokolwiek odniesienia do faktu, iż w przypadku zbywania lokali wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej popyt mający wpływ na wartość, związany jest z atrakcyjnością lokali mieszkalnych a nie działek gruntu na których posadowione są nieruchomości budynkowe. Mając na uwadze powyższe kwestie Sąd zwraca uwagę, iż sporządzony operat szacunkowy dotknięty jest określonymi wyżej wadami. Nadto rzeczoznawca majątkowy przyjmując określoną metodę wyceny wartości nieruchomości nie uzasadnił dostatecznie swojego wyboru; nie wskazał bowiem dlaczego właśnie przedmiotowa metoda a nie inna jest najbardziej adekwatna z uwagi na cel wyceny a także rodzaj nieruchomości. Jednocześnie powołując się na tę metodę nie zastosował zasad koniecznych przy jej stosowaniu a ściśle określonych w rozporządzeniu z dnia 27 listopada 2002r. Stąd też w reasumpcji podnieść należy, iż organ I instancji wydał decyzję merytoryczną nie weryfikując w żaden sposób przedstawionego operatu szacunkowego. W tym zakresie postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; z kolei zgodnie zaś z art. 77 § 1 w/w aktu prawnego organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W/w zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, a wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą stanowi przesłankę warunkującą trafne zastosowanie przepisu prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 1984 r. (II SA 1205/84, publ. ONSA 1984/2/98) obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie oznacza to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Co ważne, organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozumieć przez to należy uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych lub możliwych do przeprowadzenia w postępowaniu, jak również uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, mających znaczenie dla oceny ich mocy oraz wiarygodności. Co warte podkreślenia, niezasadny automatyzm postępowania organu I instancji nie został naprawiony na etapie postępowania odwoławczego, które również dotknięte jest określonymi wadami proceduralnymi, skutkującymi uchyleniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. W niniejszej sprawie, organ II instancji rozpoznający sprawę nie odniósł się w sposób merytoryczny do wszystkich podniesionych przez stronę zarzutów, ustosunkowanie się do zarzutów strony winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. W dyspozycji art. 107 k.p.a. określono zaś podstawowe części składowe, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98, baza Lex 43041). Bez wątpienia uzasadnienie decyzji organu II instancji regułom nakreślonym przez art. 107 k.p.a. nie odpowiada. Skoro decyzjom organów można skutecznie zarzucić naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, które miałyby istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, skarga musi być uwzględniona. Z tych też względów Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W oparciu o art. 152 w/w aktu normatywnego Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania dotyczące prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości; nadto uwzględnieniu winny podlegać rozważania mające za przedmiot prawidłowe odniesienie się do zarzutów strony odwołującej się od decyzji organu I instancji, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu merytorycznego rozstrzygnięcia.