I OSK 1199/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2007 sygn. akt I SA/Wa 1870/06 w sprawie ze skargi E. B. i J. B. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyegzekwowania obowiązku wydania nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1870/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. B. i J. B. wniesioną na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wyegzekwowania obowiązku wydania nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Wskazanym wyżej postanowieniem Minister Budownictwa, po rozpoznaniu zażalenia E. B. i J. B. na postanowienie Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...] uznające za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wyegzekwowania obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości położonej w miejscowości M., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego postanowienia Minister Budownictwa stwierdził, że decyzją Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...], wydanej na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zezwolono na niezwłoczne zajęcie wyżej opisanej nieruchomości stanowiących własność skarżących. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, dlatego też podlegała wykonaniu mimo wniesienia od niej odwołania. Wskazanie więc w tytule wykonawczym z dnia [...] decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] jako aktu administracyjnego stanowiącego podstawę prawną obowiązku, nie narusza art. 27 §1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, zwanej dalej: Egz. Adm. U.). Tym samym zarzut naruszenia art. 33 pkt 10 powołanej ustawy jest bezzasadny. Minister Budownictwa za niezasadne uznał także pozostałe zarzuty skarżących. Podkreślił, że pismem z dnia [...] Wojewoda Ś., działając jako wierzyciel, wezwał E. i J. B. do dobrowolnego wydania nieruchomości, objętej decyzją z dnia [...]. Zostało ono doręczone pełnomocnikowi stron adw. A. N. w dniu [...], gdyż w dniu [...] skarżący udzielili mu pełnomocnictwa, które obejmowało prowadzenie sprawy administracyjnej przed Wojewodą Ś. we wszystkich instancjach i w postępowaniu egzekucyjnym z prawem substytucji. Dopiero pismem z dnia [...] J. B. poinformował Wojewodę Ś. o odwołaniu z dniem [...] przez niego i jego żonę E. tego pełnomocnictwa. Pismo to wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...]. Wobec powyższego strony nie mogą żądać zniesienia skutków prawnych związanych z doręczeniem pełnomocnikowi pism przez te organy przed datą powzięcia przez nie informacji o ustaniu pełnomocnictwa. Minister Budownictwa poza tym stwierdził, że kwestia sposobu działania egzekutora nie podlega rozpatrzeniu w postępowaniu w przedmiocie zarzutów, albowiem odnosi się do odrębnego trybu przewidzianego w art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., tj. w trybie skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora. Tytuł wykonawczy z dnia [...] wskazywał środek egzekucyjny, o jakim mowa w art. 1 a pkt 12 lit. b Egz. Adm. U. (odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń), postanowieniem z dnia [...] natomiast organ egzekucyjny wezwał zobowiązanych do wykonania ciążącego na nim obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia [...], pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego polegającego na odebraniu nieruchomości. Bezzasadny okazał się również zarzut prowadzenia dwóch odrębnych postępowań egzekucyjnych na podstawie tego samego aktu administracyjnego, bowiem postanowieniem z dnia [...] Wojewoda Ś., działając w trybie art. 59 § 1 pkt 7 Egz. Adm. U. umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] oraz tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...]. Stosownie zatem do art. 60 § 1 Egz. Adm. U., umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z tych względów organ uznał, że pierwotnie prowadzone postępowanie egzekucyjne zostało umorzone, co skutkuje uchyleniem dokonanych czynności egzekucyjnych. Powyższe postanowienie Ministra Budownictwa E. i J. B. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest nieuzasadniona i dlatego należy ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd wskazał, że art. 33 Egz. Adm. U. wymienia taksatywnie przyczyny, które mogą być podstawą zarzutów, co oznacza, że wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia. Prawidłowe zatem jest stanowisko organu, że nie wszystkie wskazane przez skarżących okoliczności prowadzonego postępowania administracyjnego mogą stanowić podstawę zarzutów. Odnosząc się do braku uprzedniego doręczenia skarżącym upomnienia, o którym mowa w art. 15 §1 Egz. Adm. U., Sąd przyjął, że zarzut jest chybiony, gdyż z treści pełnomocnictwa z dnia [...] udzielonego adw. A. N. wynikało umocowanie do prowadzenia sprawy administracyjnej przed Wojewodą Ś. we wszystkich instancjach i w postępowaniu egzekucyjnym z prawem substytucji. Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Egz. Adm. U., o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu administracyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a. Natomiast art. 40 § 2 K.p.a., stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W postanowieniu z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93 (OSNCP 1994, z. 5, poz. 112) Sąd Najwyższy podkreślił, że art. 40 § 2 K.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w K.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, obarcza ona organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Zdaniem Sądu, taki obowiązek istnieje również, jeżeli chodzi o obowiązek doręczenia upomnienia. Zasada wyrażona w art. 15 Egz. Adm. U. o obowiązku poprzedzenia przystąpienia do egzekucji wezwaniem zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku ma na celu dążenie do wykonania ustalonego obowiązku dobrowolnie. Chodzi o wykazanie konieczności i nieuchronności realizacji obowiązku. Wbrew zatem twierdzeniom skarżących, doręczenie upomnienia należy uznać za czynność dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie zresztą z definicją czynności egzekucyjnej zawartą w art. 1a pkt 2 Egz. Adm. U., czynnościami tymi są wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. W konsekwencji za błędny Sąd uznał pogląd skarżących jakoby doręczenie upomnienia stanowiło etap pośredni pomiędzy postępowaniem rozpoznawczym a postępowaniem egzekucyjnym, a zatem ich pełnomocnik - adwokat A. N. nie miał umocowania do reprezentowania skarżących w tym etapie postępowania. Z momentem ustanowienia pełnomocnika strona uzyskuje uprawnienia do występowania przed organem za jego pośrednictwem bądź też łącznie z nim, organ administracji państwowej natomiast staje przed obowiązkiem prowadzenia postępowania przede wszystkim z udziałem tego pełnomocnika. Konieczność ta wynika wprost z art. 40 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 32 K.p.a., pełnomocnictwo obejmuje dokonywanie wszystkich czynności prawnych przez ustanowionego pełnomocnika - poza takimi, których charakter wymaga osobistego działania strony. Przepis ten ustanawia ograniczenie dopuszczalności działania strony przez pełnomocnika, nie zmienia jednak obowiązku doręczania pism ustanowionemu pełnomocnikowi. Skoro więc w niniejszej sprawie pełnomocnikowi stron zostało doręczone upomnienie w rozumieniu art. 15 Egz. Adm. U., to nie można uznać, że doszło do naruszenia art. 32 K.p.a. i 40 § 2 K.p.a. Odnośnie do zarzutu dotyczącego wysłania upomnienia przed upływem terminu do wykonania obowiązku Sąd wskazał, że decyzja Wojewody Ś. z dnia [...] (stanowiąca tytuł wykonawczy) zezwalała na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiących własność skarżących w ramach ustawowej wspólności, a oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...]. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja opatrzona takim rygorem podlega wykonaniu niezwłocznie po jej wydaniu. Nie ma więc obowiązku wskazywania terminu jej wykonania. Sąd uznał za chybiony zarzut w zakresie prowadzenia równolegle dwóch postępowań egzekucyjnych. Postanowieniami z dnia [...] Wojewoda Ś. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżących, mające na celu wykonanie obowiązku zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości opisanych w księdze wieczystej nr [...] oraz [...], wskazując w uzasadnieniu, że uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego jest Wojewoda Ś., a nie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Stosownie do art. 60 § 1 Egz. Adm. U., umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. Oznacza to, że zostaje przywrócony stan istniejący przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Nie ma jednak przeszkód, by prowadzić postępowanie egzekucyjne ponownie. Niezasadny jest też zarzut, że w tytule wykonawczym nieprawidłowo wskazano jako podstawę wykonania obowiązku decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], a nie ostateczną decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] utrzymującą w mocy poprzedzającą ją decyzję Wojewody Ś.. Nie można bowiem zgodzić się z argumentacją podaną przez skarżących, że skutek ostateczności postanowienia odnosi się tylko do postanowień wydanych przez organ drugiej instancji, bowiem w obrocie prawnym funkcjonują postanowienia wydane przez obie instancje i orzeczenia obu instancji stają się ostateczne. Od powyższego wyroku J. B. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Skarżący jako podstawy kasacyjne wskazał art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 K.p.a. w zw. z art. 18 Egz. Adm. U. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że odebranie upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego było czynnością objętą pełnomocnictwem, udzielonym przez skarżącego adwokatowi A. N. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść wyroku, w szczególności: 1) naruszenie art. 40 § K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że adwokat A. N. miał pełnomocnictwo do odebrania wezwania; 2) naruszenie art. 1 a pkt 2 Egz. Adm. U. przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że przesłanie upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego jest czynnością egzekucyjną, ponieważ zmierza do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego; 3) naruszenie art. 15 § 1 w zw. z art. 1 a pkt 2 oraz art. 33 Egz. Adm. U. przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że doręczenie upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego jest już czynnością postępowania egzekucyjnego; 4) naruszenie art. 145 § 1 lit. b P.p.s.a. polegające na bezzasadnej odmowie uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że art. 32 K.p.a. stanowi, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Nie ulega wątpliwości, że wydanie nieruchomości, do którego wzywało upomnienie jest czynnością wymagającą osobistego działania, gdyż nieruchomość jest we władaniu skarżącego, a zatem wezwanie do wykonania takiej czynności winno zostać doręczone stronie, a nie jej pełnomocnikowi. Skarżący zarzucił, że Sąd błędnie przyjął, że doręczenie upomnienia stanowi czynność egzekucyjną, bo zmierza do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Tymczasem celem upomnienia jest, ażeby po dobrowolnym wykonaniu przez dłużnika obowiązku, środek egzekucyjny nie musiał być zastosowany. Wyraźne sformułowanie art. 15 § 1 Egz. Adm. U. nie pozostawia wątpliwości, że przesłanie upomnienia następuje przed wszczęciem egzekucji (skierowaniem sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego). Tak więc dostarczenie upomnienia osobie, która miała umocowanie do występowania za skarżącego w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu egzekucyjnym, lecz nie pomiędzy tymi dwoma postępowaniami, nie spełnia przesłanek z art. 15 § 1 powołanej ustawy. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 13 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie podkreślić, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Istota zasadniczego zagadnienia prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy przesłanie upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego przez wierzyciela nie bezpośrednio zobowiązanemu, lecz do rąk jego pełnomocnika umocowanego do działania w postępowaniu egzekucyjnym, było skuteczne. Zdaniem skarżącego, w okolicznościach sprawy doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, ponieważ przesłanie zobowiązanemu upomnienia jest czynnością poprzedzającą postępowanie egzekucyjne, jego pełnomocnik natomiast był umocowany do działania w postępowaniu egzekucyjnym, a nie na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji administracyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu należy podkreślić, że organy administracji są uprawnione do prowadzenia egzekucji na podstawie wystawianych przez siebie tytułów wykonawczych, a obowiązki administracyjne egzekwowane są w trybie egzekucji administracyjnej. Od zobowiązanego, na którego został nałożony obowiązek administracyjny określonego zachowania, zależy jednak, w jaki sposób ten obowiązek zostanie wykonany – dobrowolnie, czy też pod przymusem. Zobowiązany może ustanowić w postępowaniu egzekucyjnym pełnomocnika, który będzie podejmować czynności zamiast zobowiązanego (art. 32 K.p.a. w zw. z art. 18 Egz. Adm. U.). Pełnomocnik nie ma legitymacji do działania odrębnego względem działania zobowiązanego, ponieważ z samej istoty pełnomocnictwa wynika, że pełnomocnik działa w imieniu i na rachunek swego mocodawcy. Oznacza to, że dokonywane w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu egzekucyjnym w administracji doręczenia pełnomocnikom są równoznaczne z doręczeniami samym stronom. W odniesieniu do kwestii pełnomocnictwa Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący J. B. i jego żona E. B. w dniu [...] udzielili adwokatowi A. N. pisemnego umocowania do prowadzenia sprawy administracyjnej we wszystkich instancjach oraz w postępowaniu egzekucyjnym. Skarżący tego ustalenia nie podważa. Nie jest też kwestionowane ustalenie, że przedmiotowe upomnienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...], pisemne zawiadomienie zaś o odwołaniu pełnomocnictwa wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego dopiero w dniu [...]. Regulacja instytucji pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest bardzo lakoniczna, dlatego też w razie potrzeby należy sięgać do analogii. W omawianym zakresie zwrócić należy uwagę na art. 42 § 1 P.p.s.a. i art. 94 § 1 k.p.c. zgodnie z którymi, wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu z chwilą zawiadomienia go o tym. Jeżeli więc nawet pełnomocnictwo wygasa z chwilą jego wypowiedzenia, to przez analogię trzeba przyjąć, że wobec organu wypowiedzenie pełnomocnictwa skutek prawny uzyskuje dopiero z momentem zawiadomienia go o tym. Co się tyczy kwalifikacji prawnej upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 Egz. Adm. U, to podkreślić należy, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest zobowiązanym do żądania jej wykonania, ale zarazem jest też wierzycielem. Jako wierzyciel oczekuje od adresata decyzji (zobowiązanego) dobrowolnego wykonania obowiązku administracyjnego. W przeciwnym razie konieczne jest przymuszenie go do jego wykonania. Postępowanie egzekucyjne rozpoczyna się właśnie od momentu, w którym pojawia się konieczność zastosowania wobec zobowiązanego środka egzekucyjnego. Jest to pierwszy etap postępowania zmierzającego do wszczęcia egzekucji administracyjnej. Natomiast samo wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest kolejnym już etapem postępowania egzekucyjnego zmierzającym do podjęcia czynności egzekucyjnych. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte z urzędu lub na wniosek, przy czym w obu wypadkach po bezskutecznym wezwaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku. W art. 15 Egz. Adm. U. uregulowana została jedna z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego, jaką jest zasada zagrożenia (upomnienia). Ponieważ skarżący będąc zobowiązanym nie wykonał dobrowolnie ciążącego na nim obowiązku administracyjnego, to wierzyciel prawidłowo postąpił wysyłając zobowiązanemu – na podstawie art. 15 Egz. Adm. U. - stosowne upomnienie. Wobec faktu, że zobowiązany ustanowił w postępowaniu egzekucyjnym pełnomocnika, to upomnienie podlegało doręczeniu pełnomocnikowi (art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 Egz. Adm. U.). Od chwili bowiem ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem i wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (art. 32 K.p.a. w zw. z art. 18 Egz. Adm. U.). W związku z tym w pełni chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji również art. 145 § 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.