I OSK 1109/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie Anna Lech NSA Anna Łuczaj Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 611/06 w sprawie ze skargi W. K. na uchwałę Zarządu Powiatu w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z 29 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 611/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę W. K. na uchwałę Zarządu Powiatu w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego. Musi to być jego interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (tak wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997/2/89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do występowania z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji - np. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt l SA1748/83. O "interesie prawnym" w rozumieniu powyższego przepisu można więc mówić wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach. Zatem czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Jego brak oznacza, że występuje przyczyna (jest to przyczyna o charakterze podmiotowym) powodująca w konsekwencji niedopuszczalność skargi. Treścią zaskarżonej uchwały Nr [...] z dnia [...] (§ 1) jest powierzenie stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w L. W. W. na czas od 1 marca 2005 r. do 31 sierpnia 2009 r. Uchwała ta, jak wynika z odpowiedzi na skargę, nie została doręczona skarżącemu, który nie występował również o jej doręczenie. W świetle tego, co wyżej powiedziano, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że skarżący nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na wspomnianą wyżej uchwałę. Uchwała ta została skierowana do W. W. (dotyka jego indywidualnego interesu prawnego), a skoro on jest jej rzeczywistym adresatem, to w rezultacie jest też - a nie skarżący - podmiotem uprawnionym do ewentualnego zaskarżenia tej uchwały. Od tego postanowienia W. K. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), a to art. 50 § l i § 2, art. 58 § l pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi a zatem - zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi. Wskazując na powyższe podstawy skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w L. z dnia [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w L. W. W. Sąd oparł się na treści art. 50 § l p.p.s.a. i stwierdził, że skarżący nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na powyższą uchwałę. Na tej podstawie Wojewódzki Sąd administracyjny skargę odrzucił. Sąd pominął całkowicie treść art. 50 § 2 p.p.s.a. oraz treść art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Zawarte w art. 50 § l p.p.s.a. określenie podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi oraz podstaw tej legitymacji, na którym oparł się Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dotyczy wszystkich kategorii skarg określonych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Postanowienia art. 50 § l mają charakter lex generalis i znajdują zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w leges speciałes . Skarżący wskazał, że jego interes prawny został naruszony uchwałą organu powiatu, a zatem przepis art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym będzie w tym przypadku lex specialis w stosunku do art. 50 § l p.p.s.a. Na taką interpretację pozwala treść art. 50 § 2 p.p.s.a., rozszerzający katalog podmiotów wskazanych w art. 50 § l właśnie o podmioty legitymowane na podstawie innych ustaw - w niniejszej sprawie - przez ustawę o samorządzie powiatowym. Art. 50 § l p.p.s.a. ujmuje uniwersalnie kategorię podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Kategoria ta będzie się kształtować odmiennie przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych a odmiennie przy zaskarżaniu aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął w zaskarżonym postanowieniu tezę o odrębności postępowania sądowoadmimstracyjnego w zależności od przedmiotu zaskarżenia, która to teza jest aktualna w kontekście art. 50 § l p.p.s.a. i postanowień zawartych w ustawach szczególnych, w tym - ustawach samorządowych. Skarżący wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że jest legitymowany w świetle art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Zarządu Powiatu w L. W dniu [...] września 2002 r. Zarząd Powiatu w L. powierzył skarżącemu stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w L. na okres 5 lat - do dnia [...] sierpnia 2007 r. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2004 r. Zarząd Powiatu w L. odwołał skarżącego z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w trybie art. 38 ust. l pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 września 2004 r. sygn. akt 0 S.A./Rz 484/04 unieważnił te uchwałę o odwołaniu. Wyrok ten z przyczyn wyłącznie proceduralnych (przedwczesne wniesienie skargi do WSA) został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny a skarga odrzucona. W styczniu 2006 r. WSA przywrócił skarżącemu termin na wystąpienie ze skargą a rozpatrując skargę - WSA stwierdził wyrokiem, że uchwała Zarządu Powiatu o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora została podjęta z naruszeniem prawa. Od tego wyroku Zarząd Powiatu złożył skargę kasacyjną. Należy zwrócić uwagę na fakt, że powołanie W. W. na stanowisko dyrektora zespołu szkół nastąpiło w dniu [...] lutego 2005 r., czyli w dacie, gdy Zarząd Powiatu znał wyrok WSA unieważniający uchwałę o odwołaniu z tego samego stanowiska skarżącego. Niezależnie od dalszych losów tego wyroku organ miał świadomość tego, ze w przypadku korzystnego rozstrzygnięcia dla skarżącego sprawy jego odwołania, będzie on miał roszczenie o przywrócenie go na dotychczas zajmowane stanowisko. W oparciu o powyższe - skarżący jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę Zarządu Powiatu w sprawie powołania innej osoby na stanowisko dyrektora zespołu szkół, z którego to stanowiska skarżący został odwołany z naruszeniem prawa, na co wskazują dotychczasowe rozstrzygnięcia sądu, gdyż tą uchwałą został naruszony jego interes prawny i jego uprawnienie. Wątpliwości skarżącego budzi również odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § l pkt 6 p.p.s.a. Skoro skarżący jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi, to nie wystąpiły przesłanki określone cyt. wyżej przepisem do jej odrzucenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie mają usprawiedliwionych podstaw. Ma rację skarżący, że podstawą legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał organów samorządu powiatowego jest art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Niemniej jednak stosownie do ust. 1 tego przepisu, stanowiącego, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, legitymacja skargowa jest oparta na naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. - który ma identyczną treść jak art. 87 u.s.p. - stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Zatem, aby być legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez organ powiatu nie tylko trzeba mieć w tym interes prawny, ale jeszcze wykazać, że doszło do jego naruszenia. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Interes W. K. w rozpoznawanej sprawie nie ma tych cech, ponieważ nie można go wywieść z przepisu, na podstawie którego powołano W. W. na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Leśnych w L. Zatem naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych przez skarżącego przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji naruszył również art. 58 § l pkt 6 p.p.s.a., ponieważ wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, tylko jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Mówiąc innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Natomiast zgodnie z niekwestionowanym w orzecznictwie NSA poglądem skarga podlega oddaleniu, w przypadku, gdy skarżący nie miał interesu prawnego (przymiotu strony) ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego - por. np. wyr. NSA z 27 września 2000 r., II SA 2109/00 (OSP 2001, nr 6, poz. 86). Uznawszy zatem, że W. K. nie miał interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji powinien był jego skargę oddalić. Jednakże i to naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, a więc nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w sentencji.